Partis politiques et comptes de campagne : modifications à venir à compter de 2018

C’est sans modification que l’Assemblée Nationale vient de voter la proposition de loi adoptée au Sénat : sauf censure du Conseil constitutionnel, nous voici donc en route vers une nouvelle nouvelle nouvelle adaptation du droit des comptes de campagne, des campagnes électorales et du fonctionnement des partis politiques, avec une entrée en vigueur au 1er janvier 2018 (date des élections et non dates de dépôt des comptes de campagne).

Voici le texte de cette future loi :

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Dans sa version initiale, cette proposition de loi sénatoriale se bornait à remédier à la censure, prononcée le 8 décembre 2016 pour un motif procédural, d’un article de la loi relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique (dite « Sapin II ») qui prévoyait la publication par la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) d’informations relatives aux emprunts souscrits par les candidats à une élection politique tenus d’établir un compte de campagne ainsi que par les partis et groupements politiques bénéficiant de l’aide publique ou de dons.

Citons le rapport de M. René DOSIÈRE, Député :

« la présente proposition de loi se limitait à réintroduire les dispositions votées par l’Assemblée nationale dans le projet de loi « Sapin 2 », mais censurées par le Conseil constitutionnel pour des raisons procédurales.

Elle porte essentiellement sur les emprunts des candidats et des partis qui feront désormais l’objet de précisions rendues publiques.

L’article 1er modifie l’article L. 52-12 du code électoral afin de prévoir que la publication des comptes de campagne des candidats « indique notamment les montants consolidés des emprunts souscrits par le candidat ou le candidat tête de liste pour financer cette campagne, répartis par catégories de prêteurs, types de prêts et pays d’établissement ou de résidence des prêteurs, ainsi que l’identité des prêteurs personnes morales ».

En étendant le champ des informations publiées et donc soumises à l’examen de l’opinion publique, ces obligations sont de nature à renforcer la transparence des financements électoraux et la vigilance des candidats quant à l’identité de leurs créanciers.

L’article 2 prolonge les dispositions de l’article 1er, s’agissant cette fois de la transparence du financement des partis. Il prévoit, en particulier, la transmission d’informations relatives aux flux financiers entre les partis politiques. »

L’article 2 prévoit que la CNCCFP devra désormais publier les informations relatives aux emprunts souscrits ou consentis par les partis ou groupements politiques ; conformément à la dernière phrase de l’alinéa 2, seraient ainsi rendus publics les « montants consolidés […] répartis par catégories de prêteurs, types de prêts et pays d’établissement ou de résidence des prêteurs ainsi que l’identité des prêteurs personnes morales ». Il impose, pour ce faire, la transmission à la CNCCFP de nouveaux éléments figurant dans les annexes aux comptes des partis et groupements politiques : les montants et conditions d’octroi des emprunts souscrits ou consentis ; l’identité des prêteurs ; et les flux financiers entre les partis et les candidats tenus d’établir un compte de campagne.

Sur ce point, voir l’évolution récente du droit, applicable dès à présent en attendant que la loi ne soit promulguée puis, au premier janvier 2018, applicable :

 Le Conseil d’Etat déverrouille les avances et les prêts aux candidats, sous certaines conditions

Sur cette question, citons le rapporteur Dosière lors de la discussion générale à l’Assemblée Nationale  :

Cette proposition de loi est moins anodine qu’il n’y paraît. En effet, les emprunts constituent l’essentiel des ressources propres utilisées par les candidats pour couvrir les dépenses, soit 71 % lors des élections municipales, 75 % lors des élections législatives et 89 % lors des élections départementales. Ces sommes sont remboursées par l’État dans une proportion moyenne de 90 à 95 %. Ce mode de financement a permis la démocratisation des candidatures, qui ne dépendent plus de la fortune personnelle des intéressés.

Il est donc important de s’assurer que le financement public n’est pas détourné par certains groupements politiques dont l’activité principale, voire exclusive, est devenue financière dans la mesure où elle consiste à accorder des prêts aux candidats qu’ils soutiennent en utilisant les ressources obtenues par emprunt dans des conditions plus ou moins opaques.

De même, il convient de vérifier que les obligations comptables des partis incluent la constitution de provisions suffisantes pour dépréciation, tous les prêts n’étant pas systématiquement remboursés, pour diverses raisons.

Jusqu’à présent, certains partis politiques sont demeurés réfractaires à l’idée de fournir les renseignements complémentaires que sollicite la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP). Certes, une disposition nouvelle que nous avons introduite dans la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique permet à la CNCCFP de demander communication de toutes les pièces comptables et de tous les justificatifs nécessaires au bon accomplissement de sa mission de contrôle. Mais, en l’absence de réponse, aucune sanction n’est prévue… En outre, la Commission est tenue de transmettre la liste des partis éligibles à l’aide publique dans un délai de quatre mois, ce qui limite la durée de son instruction.

Deux groupements politiques ont retenu l’attention de la CNCCFP du fait même de l’importance de leur activité bancaire. Le premier est « Cotelec », un micro-parti fondé par M. Jean-Marie Le Pen dont les emprunts et dettes financières s’élèvent à 8 294 489 euros au 31 décembre 2015. Le second est « Jeanne », un micro-parti fondé par Mme Marine Le Pen et dont le compte de résultat s’élève en 2015 à 12 833 521 euros. Par son volume, ce micro-parti, s’il est encore possible d’utiliser ce terme, est en réalité le cinquième groupement politique français, presque à égalité avec le Front national, sur un total de 451 partis ! La particularité de « Jeanne » est de fournir aux candidats du Front national un kit de campagne ainsi qu’un prêt leur permettant de faire face au coût de ce kit en attendant le remboursement de l’État. La nature de ses activités a d’ailleurs conduit l’administration fiscale à requalifier ce parti politique en société commerciale, de manière à l’assujettir à la TVA. Ce redressement est contesté par « Jeanne ». Or les prestations fournies sont dissimulées notamment sous la rubrique « Propagande et communication », qui, précise la CNCCFP, ne vise pas en réalité la propagande du parti, mais des dépenses refacturées aux candidats aux élections de 2015. En outre, la rubrique « Facturation des services rendus aux candidats pour les campagnes électorales » n’est pas renseignée alors qu’elle représente un montant de 9 352 091 euros.

Pour la deuxième année consécutive, la CNCCFP n’a reçu aucune réponse à ses demandes d’éclaircissements. En 2014 déjà, elle avait demandé, en vain, sur les postes « Emprunts et dettes financières diverses » et « Dettes fournisseurs », soit 4,5 millions d’euros au total, un récapitulatif indiquant la structure de chaque dette et son encours précis. Ce sont ces renseignements que les partis seront tenus de fournir après l’adoption de la présente proposition de loi.

Quant à « Cotelec », dont les emprunts à 3 % représentent un montant de 8,3 millions d’euros, il a prêté 7,2 millions à 6 %, mais se déclare incapable de répondre à la Commission, « rencontrant des difficultés matérielles pour réunir et transmettre les documents demandés »… L’adoption de la proposition de loi l’obligera désormais à fournir ces renseignements, qui seront rendus publics.

Je relève que « Cotelec » et « Jeanne » sont les seuls groupements politiques dotés d’un budget de cette importance qui ne répondent pas aux demandes d’explication de la Commission.

La présente proposition de loi permettra d’améliorer la connaissance des emprunts réalisés, sans conséquences sur les demandes de renseignements concernant les autres anomalies comptables. Il conviendrait donc de renforcer dans un texte ultérieur les pouvoirs de contrôle de la CNCCFP, notamment en instaurant des sanctions financières.

Plus généralement, en vertu de l’interprétation faite jusqu’à présent de l’article 4 de la Constitution, selon lequel « les partis et groupements politiques […] se forment et exercent leur activité librement », aucun contrôle ne s’exerce sur les comptes des partis politiques, alors même que leurs ressources sont désormais constituées d’argent public à hauteur de 50 % en moyenne, contre 36 % de financement direct, le solde correspondant au produit de la défiscalisation de cotisations et de dons.

Lorsque ce financement public a été institué par la première version de la loi de 1988, la libre administration des partis politiques a été préservée, en précisant même que ceux-ci échappaient au contrôle de la Cour des comptes. Mais, aujourd’hui, l’ampleur du financement public conduit à réexaminer cette position. De même, il convient de s’interroger sur les activités commerciales et bancaires des partis, dont on voit bien comment elles peuvent être utilisées, voire détournées de leur objet.

Sur ce point, je rappelle qu’à la suite d’une instruction judiciaire approfondie portant sur le financement des cantonales de 2011 et des législatives de 2012, une dizaine de personnes, dont le trésorier, l’ancien trésorier et l’expert-comptable de « Jeanne », ainsi que le trésorier et le vice-président du Front national, ont été renvoyés devant le tribunal correctionnel pour escroquerie et détournement de fonds publics. Il n’est pas question de préjuger du jugement qui sera rendu, mais ces faits montrent qu’il paraît nécessaire de procéder à l’avenir à une refonte beaucoup plus importante de notre législation.

L’article 1er, qui complète l’article L. 52-12 du code électoral, prévoit que la publication des comptes de campagne des candidats « indique notamment les montants consolidés des emprunts souscrits par le candidat ou le candidat tête de liste pour financer cette campagne, répartis par catégories de prêteurs, types de prêts et pays d’établissement ou de résidence des prêteurs, ainsi que l’identité des prêteurs personnes morales ». En étendant le champ des informations publiées, donc soumises à l’examen de l’opinion publique, ces dispositions sont de nature à renforcer la transparence des financements électoraux et la vigilance des candidats quant à l’identité de leurs créanciers.

Cette proposition de loi a été complétée par les sénateurs, qui ont adopté cette proposition de loi en première lecture le 1er février 2017. Le code électoral est opportunément modernisé sur plusieurs points :

Etrangement, la dévolution des soldes positifs vers un parti politique pouvait être considérée comme non sécurisée dans certains cas de comptes de campagne pourtant excédentaires. En particulier, les articles L. 52-5 et L. 52-6 du code électoral permettent que l’excédent constaté après le dépôt du compte de campagne d’un candidat fasse l’objet d’une dévolution à un parti politique par le truchement d’une association de financement mais ils ne prévoient pas cette possibilité pour les mandataires financiers personnes physiques. Ce point est sécurisé donc, désormais, à compter des élections tenues en 2018 ou après.

  • la CNCCFP se voit reconnaître un pouvoir de modulation des sanctions qu’elle prononce. La sanction pourra être plus élevée pour les manquements les plus graves – privation pendant trois ans du bénéfice de l’aide publique et de la déduction fiscale – ou, au contraire, ne pas être prononcée en cas d’erreurs matérielles ou de retard.
  • Se trouvent allongés, de trois à six mois, les délais, prévus aux articles L. 52-5 et L. 52-6 du code électoral, au terme desquels l’excédent constaté après le dépôt d’un compte de campagne est attribué soit à une association de financement d’un parti politique, soit à un ou plusieurs établissements reconnus d’utilité publique, ainsi que les délais correspondants (fin des fonctions de mandataire financier, dissolution de l’éventuelle association de financement électorale…).  Le rapporteur précise que cette :

« modification vise à intégrer le temps nécessaire à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) pour statuer sur le compte de campagne. En effet, comme le relève le dix-septième rapport d’activité pour 2015 de la commission, le montant exact de la dévolution ne peut être fixé que par la décision de la CNCCFP et « dépen[d] donc de réformations qui vont modifier tant le remboursement de l’État que la possible dévolution, réformations qui ne peuvent être anticipées par les candidats ».

[…] en l’absence de recours, la décision de la CNCCFP intervient dans la majeure partie des cas après le délai de trois mois. L’état du droit oblige donc les candidats à effectuer une dévolution dont ils ne connaissent pas le montant exact. L’allongement des délais à six mois permettra d’y remédier.»

  • les formalités de certification comptable sont allégées pour les plus petites formations politiques. Notamment, l’article 1er quater allège l’obligation de recourir à deux commissaires aux comptes pour les partis et groupements politiques ayant une faible surface financière. Citons M. Dosière :

« Seule une quarantaine de partis politiques resteront soumis à cette obligation, leurs ressources excédant 230 000 euros, tandis que les autres, qui sont un peu plus de 400, pourront faire certifier leurs comptes par un seul commissaire aux comptes. »

  • La loi complète les indications obligatoires devant figurer sur les documents d’appel aux dons des partis et groupements politiques. Est ajoutée (comme cela est déjà le cas pour les comptes de campagne), pour les documents d’appel aux dons des partis et groupements politiques, la mention du plafond annuel maximal de dons et cotisations (premier alinéa de l’article 11-4), celle de l’interdiction du financement par les personnes morales (troisième alinéa de l’article 11-4) ainsi que celle des sanctions encourues en cas de versement effectué en violation de ces dispositions (premier alinéa de l’article 11-5).
  • L’article 1er ter gèle le montant du plafond des dons et cotisations aux partis politiques. Même si, jusqu’à présent, le Gouvernement n’a pas procédé par décret à la réévaluation du montant des dons, l’article supprime cette réévaluation.

Notons les propos de M. Dosière sur l’article deux relatif à la transparence du financement des partis. Cet article :

« prévoyait initialement, outre les dispositions concernant les prêts, la transmission d’informations relatives notamment aux flux financiers entre les partis politiques. Ce volet a été supprimé par le Sénat au motif qu’il risquait d’être censuré sur le fondement de l’article 4 de la Constitution. Il appartient naturellement au Conseil constitutionnel de trancher cette question ; toutefois, le fait qu’il s’agisse non pas d’interdire les flux financiers entre partis mais de transmettre et de publier des informations les concernant me conduit à penser que le risque de censure pourrait n’être pas avéré. Je regrette donc l’excès de prudence des sénateurs

A propos Éric Landot

Avocat fondateur du cabinet Landot & associés, partenaire juridique de la vie publique.