Un syndicat peut-il bénéficier d’un fonds de concours ?

Le mécanisme des fonds de concours est un mécanisme intéressant qui permet à une structure de porter un investissement ou encore des coûts de fonctionnement liés à un ouvrage au titre de sa compétence, tout en bénéficiant d’un soutien financier ponctuel d’un de ses membres (ou pour une commune, de sa communauté de rattachement).

Toutefois, ce mécanisme (qu’il ne faut pas confondre par ailleurs avec les offres de concours) n’est expressément prévu de manière générale que par certains articles se restreignant aux EPCI à fiscalité propre et à leurs membres (à 2 exceptions près qui seront évoquées plus loin).

 

I- Un mécanisme limité à certaines structures

A) Le fonds de concours est un outil principalement dédié aux relations entre les EPCI à fiscalité propre et leurs membres qui n’a pas vocation à s’appliquer aux syndicats mixtes …

Le V de l’article L.5214-16 du CGCT pour les communautés de communes dispose ainsi  que :

« V. ― Afin de financer la réalisation ou le fonctionnement d’un équipement, des fonds de concours peuvent être versés entre la communauté de communes et les communes membres après accords concordants exprimés à la majorité simple du conseil communautaire et des conseils municipaux concernés.

Le montant total des fonds de concours ne peut excéder la part du financement assurée, hors subventions, par le bénéficiaire du fonds de concours. »

Dans le même esprit, l’article L.5215-26 organise un mécanisme similaire pour les communautés urbaines (et par renvoi les métropoles) et l’article L.5216-5 du CGCT pour les communautés d’agglomération.

NB : rappelons que la participation prévue est encadrée :

  • dans son objet : elle porte sur un équipement pour financer sa réalisation ou son fonctionnement
  • dans sont montant : cette participation financière ne saurait dépasser 50% du reste à charge de l’opération après déduction des subventions faites.

 

B) … par la suite étendu a deux cas particuliers : les syndicats mixtes ouverts gérant des ports ou intervenant en matière de réseaux de communication électronique

Il n’existe pas de mécanisme similaire rendant les syndicats intercommunaux, mixtes (fermés ou ouverts) éligibles à de tels fonds de concours à l’exception de deux cas limités aux seuls syndicats mixtes ouverts qui :

  • Gèrent des ports (article L.5722-10 du CGCT) ;
  • Ou chargés de l’établissement d’un réseau de communications électroniques (L.5722-11 du CGCT).

Mais il n’existe pas de mécanisme général d’éligibilité à des fonds de concours d’un syndicat intercommunal, mixte fermé ou encore ouvert.

 

II- Une absence de transposition générale qui peut se justifier par des différences réelles de fonctionnement entre les EPCI à fiscalité propre d’une part et les syndicats qui eux peuvent lever des contributions d’autre part

A) « Jouer » sur les contributions restera souvent pour les syndicats l’outil adapté pour obtenir des participations de ses membres, mais avec des limites

Cette absence de transposition aux syndicats s’explique pour partie par une différence majeure de fonctionnement entre les EPCI à fiscalité propre qui ne peuvent — en simplifiant à grand traits — faire appel aux contributions des communes — et les syndicats dont le financement repose essentiellement sur la contribution de leurs membres.

En effet, une communauté doit se financer sur sa fiscalité propre. Aussi la réalisation d’équipements ou les charges de fonctionnement liées sont alors couverts par cette fiscalité et les attributions de compensation (en sus des éventuelles perceptions de redevances, etc).

Mais toute charge future sera donc supportée par la communauté sans appel de contribution d’un membre. Dès lors, le soutien ponctuel d’une commune par un fonds de concours représentera une souplesse adaptée. A l’inverse le fonds de concours apporté par une communauté a des membres pourra-être une forme de retour vers la commune pour lui faire bénéficier du dynamisme fiscal ou d’une forme de solidarité territoriale.

Mais pour les syndicats, le mécanisme des fonds de concours pourra sembler avoir un intérêt plus limité  puisque les contributions des membres et leur répartition — à la discrétion du syndicat (mais en prenant garde de respecter les principes statutaires si ces derniers fixent des règles en la matière) permettent plus de flexibilité en pratique.

Pour autant, le fonds de concours apporterait aux syndicats une certaine souplesse qui n’est pas sans intérêt pour le portage de projets ciblés, qui bénéficieraient particulièrement a certains membres … ou qui auraient certaines exigences au-delà d’un programme commun.

Les contributions ne peuvent se transformer — au risque de fragiliser le fonctionnement du syndicat — en une répartition trop personnalisée, opération par opération, des coûts au risque de « casser » certaines solidarités territoriales qui constituent le moteur premier d’une intercommunalité. Hors, reconnaissons le, le fonds de concours dans le sens des membres vers le syndicat est employé bien souvent pour répondre aux besoins d’un membre (qui finance pour partie) de voir se réaliser un projet qui ne rentre pas  dans le « pacte collectif » et fait l’objet d’un refus de le financer par la « solidarité territoriale ».

Enfin relevons un autre écueil  :  si la contribution règle le financement par un membre d’un projet syndical … elle ne gère pas le cas du financement apporté par le syndicat à un projet communal.

B) Un syndicat devra face aux limites du mécanisme des contributions chercher d’autres outils

Une autre solution consistera alors à travailler sur la base d’autres cadres juridiques (conventionnels pour la plupart) pour compenser.

Là encore on sera vite confrontés à certaines limites, notamment le fait que le membre ne pourra pas financer — hors cadre juridique satisfaisant—  un projet pour une compétence qu’il n’a plus au risque de constituer ce que l’on qualifie dans le jargon du juriste un « enrichissement sans cause »  (CE sect., 19 mars 1971, Sieur Mergui, rec. 235).

Au titre de ces outils on peut recourir aux « offres de concours » qui sont un faux ami et bien distincts des « fonds de concours ».

Ces « offres de concours » permettent a deux personnes d’apporter un soutien financier. Mais les conditions requises pour qu’une offre de concours puisse être réalisée sont limitatives :

  • En premier lieu, il faut que l’offre porte sur un travail public. Il y a travail public lorsque deux éléments se trouvent réunis :

1) d’une part, il faut que le travail porte sur un bien immobilier (y compris s’il s’agit d’immeuble par destination, par exemple, CE, 10 février 1978, Société Muller, Rec. 65). Sur ce point le critère est proche de celui du fonds de concours ;

2) d’autre part, il faut que le travail soit exécuté «pour le compte d’une personne publique dans un but d’utilité publique» (CE 10 juin 1921, Commune de Monségur, Rec. 573, GAJA, 14e éd., n° 39)  ou bien, que le travail soit exécuté par une personne publique ou du moins sous sa maîtrise, au profit d’une personne privée, dans le cadre d’une mission de service public (TC 28 mars 1955, Effimief, Rec. 617, GAJA, 14e éd., n° 74).

En revanche, l’offre de concours ne pourrait couvrir les frais afférents au marché de maîtrise d’œuvre de l’opération (quand bien même ces derniers sont parfois portés en investissements dès lors qu’ils sont considérés comme l’accessoire des opérations de travaux).

  • En deuxième lieu, il faut que l’offrant ait intérêt à la réalisation des travaux publics par le bénéficiaire de l’offre : ce critère est bien plus restrictif que pour le fonds de concours qui n’exigent pas de motiver l’intervention. Par ailleurs, pour un syndicat qui financerait un projet on risquerait très vite si le projet s’éloigne de ses compétences a avoir des difficultés à justifier ce critère.
  • En troisième lieu, le bénéficiaire de l’offre doit être une personne publique (voir également la jurisprudence ancienne citée in Jursiclasseur Droit administratif, éd. 1996, fasc. 535 n° 19), ce qui s’induit d’ailleurs de la notion de travail public. L’offrant quant à lui peut être une personne privée (aussi l’offre de concours est une outil qui peut aussi être employé par un généreux contribuable qui veut financer un projet public, attention dans ce genre de situation l’offre de concours du privé ne doit pas être une « demande de financement » du public déguisée moyennant réalisation d’un projet a l’avantage du privé, elle doit être spontanée), mais il peut aussi s’agir d’une personne publique (voir CE, 24 juillet 1981, Secrétaire d’Etat aux universités c/ Ville de Saint-Denis, req. n° 06700).
  • En quatrième lieu, la contribution de l’offrant ne doit pas être constituée par un bien faisant l’objet d’une procédure d’expropriation (CE, Ville de Nice, préc.).
  • En cinquième lieu, aucun autre mode de financement ne doit être prévu par la loi (CAA Marseille, 30 mars 2004, SA Deviq c/ Commune de Biot, Req. n° 01MA0192).

L’offre de concours pourra donc dans certains cas être envisagée, mais attention, cet outil ne pourra être employé au final que dans des cas particuliers et limités.

 

YL

A propos Yann Landot

Avocat associé en charge du pôle "Territoires - Intercommunalité - Environnement"

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