Au sein d’un établissement public d’aménagement, il est constitutionnel qu’une collectivité ait la majorité des sièges et qu’une autre n’ait qu’un strapontin

Le Conseil constitutionnel avait été saisi d’une question prioritaire de constitutionnalité (QPC) posée par le comité d’entreprise de l’établissement public d’aménagement de la Défense Seine Arche (EPADESA).

Avec deux questions intéressantes : est-il constitutionnel qu’une collectivité territoriale (en l’espèce le département des Hauts-de-Seine) ait la majorité des sièges à lui seul ? Inversement, d’autres membres peuvent-ils être ravalés à n’avoir au sein du CA qu’une voix… consultative ?

A ces deux questions, le Conseil constitutionnel a répondu oui, dans les deux cas.

Il a donc estimé conformes à la Constitution les premier et quatrième1 alinéas du paragraphe I de l’article L. 328-8 du code de l’urbanisme, dans leur rédaction résultant de la loi n° 2017-1754 du 25 décembre 2017 ratifiant l’ordonnance n° 2017-717 du 3 mai 2017 portant création de l’établissement public Paris La Défense.

Voir à ces sujets :

Dans sa décision n° 2018-734 QPC du 27 septembre 2018, le Conseil constitutionnel a déclaré conformes à la Constitution ces dispositions, à savoir le premier alinéa et les mots « avec voix consultative » figurant au quatrième alinéa du paragraphe I de l’article L. 328-8 du code de l’urbanisme, dans cette rédaction.

Selon le rapporteur à l’Assemblée nationale du projet de loi de ratification, les équilibres qui se dégagent de cette répartition des voix illustrent « le chef de filât du département qui se voit garantir la majorité des voix (l’article L. 328-8 précité fixe le principe selon lequel « Paris La Défense est administré par un conseil d’administration composé majoritairement de représentants du département des Hauts-de-Seine ») et une concertation élargie aux élus franciliens (au travers des représentants de la ville de Paris, de la métropole et de la région) ».
Bien que l’EPPLD ait vocation à intervenir en tant qu’aménageur à titre principal sur le territoire de la commune de La Garenne-Colombes, comme il le fait pour la commune de Nanterre, un sort particulier est réservé à la première. À la différence du représentant de Nanterre, celui de La Garenne-Colombes n’assiste au conseil d’administration que lorsqu’une décision relative à l’intervention de l’EPPLD sur son territoire est soumise au conseil d’administration (quatrième alinéa du paragraphe I de l’article L. 328-8), et sa voix est alors seulement consultative.
Le requérant reprochait aux dispositions querellées :

  • de méconnaître les articles 34 et 72 de la Constitution, faute de définir exactement le nombre de sièges attribués à chacun des membres du conseil d’administration de l’établissement public Paris La Défense.
  • de former une différence de traitement injustifiée en n’accordant pas aux collectivités territoriales et au groupement représentés au sein de ce conseil d’administration, le même nombre de représentants ou les mêmes droits de vote
  • de prévoir une voix consultative pour la commune concernée (même si un débat a eu lieu sur la nature réelle de la contestation formulée par les requérants).

 

 

Aux termes du cinquième alinéa de l’article 72 de la Constitution :

« Aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre. Cependant, lorsque l’exercice d’une compétence nécessite le concours de plusieurs collectivités territoriales, la loi peut autoriser l’une d’entre elles ou un de leurs groupements à organiser les modalités de leur action commune ».

Dans sa décision n° 2010-618 DC du 9 décembre 2010, le Conseil constitutionnel a défini négativement ce qui pourrait s’apparenter à une tutelle :

« Considérant que les dispositions critiquées ne confient pas à la région le pouvoir de substituer ses décisions à celles du département ou de s’opposer à ces dernières ni celui de contrôler l’exercice de ses compétences ; que, par suite, elles n’instituent pas une tutelle de la région sur le département ».

Dans sa décision n° 2013-687 DC sur la création de la métropole du Grand Paris, le Conseil a affiné sa jurisprudence en ce domaine.

Cela a conduit le Conseil constitutionnel à poser :

  • qu’en l’espèce les disposions étaient assez précises (pas d’incompétence négative du législateur). Il a relevé que le législateur avait déterminé les collectivités territoriales et groupements représentés au conseil d’administration de l’EPPLD, ainsi que «les principes régissant l’attribution des droits de vote à leurs représentants » (paragr. 8). Or, le Conseil a jugé que, ce faisant, le législateur avait suffisamment précisé, sur ce point, les règles constitutives de l’établissement public. Cette solution est dans la droite ligne de la décision précitée n° 67-47 L : il suffit que le législateur ait fixé le principe de répartition des votes entre les collectivités représentées pour qu’il ait épuisé sa compétence.
  • que les articles L. 328-2 et L. 328-3 du code de l’urbanisme attribuaient à l’EPPLD une compétence propre en matière d’aménagement et de gestion urbains. Or, pour que le principe non tutelle trouve à s’appliquer, il est nécessaire que la compétence soumise à la tutelle éventuelle soit celle des collectivités territoriales. En l’espèce, ce grief était donc inopérant (paragr. 9) puisque la majorité conférée au département des Hauts-de- Seine ne permettait en rien à ce département de peser sur la mise en œuvre par les autres collectivités de leurs compétences. Elle lui permettait seulement d’avoir un pouvoir décisif dans l’exercice par l’établissement public de sa propre compétence. Avouons  notre regard dubitatif en ce domaine vu les pouvoirs considérables reconnus à l’EPPLD…
  • qu’il y avait suffisamment de différence de situation entre membres pour qu’il en résulte une différence de traitement et, même, une voix consultative (voir, déjà en ce sens, décisions n° 92-316 DC du 20 janvier 1993, n° 2013-687 DC du 23 janvier 2014 et n° 2016-547 QPC du 24 juin 2016). Le requérant invoquait une double rupture d’égalité :
    • en premier lieu, il soutenait que la majorité attribuée au département des Hauts-de- Seine au détriment des autres collectivités membres affectait le principe d’égalité sans que cela ne soit justifié par un motif d’intérêt général et sans que cela ait un rapport direct avec l’objet de la loi. Le Conseil a relevé que le département n’était pas placé dans la même situation que les autres collectivités et leurs groupements :
      • les deux OIN (opérations d’intérêt national) se trouvent en totalité situées à l’intérieur de ce département ».
      • le caractère majoritaire de la représentation du département des Hauts-de-Seine est lié au fait qu’il est majoritaire dans l’effort contributif du financement de cet établissement sauf convention contraire
    • En second lieu, le requérant critiquait le sort particulier réservé à la commune de La Garenne-Colombes, dont le représentant n’assiste qu’aux réunions portant sur son territoire, en ne disposant alors, contrairement aux autres communes, que d’une voix consultative. Mais sur ce point le Conseil constitutionnel a relevé que la commune de La Garenne-Colombes «n’est pas tenue à la contribution aux dépenses de l’établissement public déterminée, pour les autres collectivités territoriales et leurs groupements, dans le cadre de la convention prévue à L. 328-10 » (paragr. 17). Parallèlement, il a observé qu’« en vertu du premier alinéa du paragraphe II de l’article L. 328-8, la collectivité ou le groupement qui refuse de signer cette convention perd le bénéfice de sa voix délibérative et se trouve alors placé dans la même situation que la commune de La Garenne-Colombes » (paragr. 17). Le dispositif créé par le législateur fait donc reposer, en principe, la différence de traitement entre la commune de La Garenne-Colombes et les autres communes sur une différence de situation au regard de leurs obligations contributives, étant entendu que lorsqu’une commune ne contribue pas, elle se trouve en principe privée de sa voix délibérative et se trouve alors placée dans une situation identique à celle de la commune de La Garenne-Colombes.

 

Le Conseil constitutionnel a donc rejeté les griefs de la requérante et cela veut dire pour les acteurs du monde public :

  • que le chef de filât peut conduire à ce qu’une collectivité ait la majorité des sièges dans une structure (au point d’imposer ses décisions à des collectivités en dépit de l’article 72 de la Constitution) sous condition que cela corresponde à des compétences qui n’en viennent pas à conduire à une vraie tutelle d’une part et à ce que cela corresponde aux règles de financement pour justifier cette majorité d’autre part (« qui décide paye »… et là inversement, « qui paye décide »).

Décision n° 2018-734 QPC du 27 septembre 2018, Comité d’entreprise de l’établissement public d’aménagement de la Défense Seine Arche (EPADESA) :

2018734qpc

 

 

Voir aussi l’excellent commentaire, très complet, préparé par les services du Conseil constitutionnel :

 

 

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Source iconographique : Photo de Pedro Kümmel https://unsplash.com/photos/x1mQuq9lBq0