Quand le Conseil d’Etat limite le pouvoir des services instructeurs lors de l’examen d’une demande de permis et applique immédiatement la loi ELAN

La Section du contentieux du Conseil d’Etat vient de rendre une décision qui ne manquera pas de faire date dans l’histoire du droit de l’urbanisme. Dans une affaire somme toute banale de recours dirigé contre un permis de construire, la haute juridiction a précisé avec pédagogie jusqu’où pouvaient aller les services instructeurs dans leur examen du projet du pétitionnaire :

« L’autorité administrative saisie d’une demande de permis de construire peut relever les inexactitudes entachant les éléments du dossier de demande relatifs au terrain d’assiette du projet, notamment sa surface ou l’emplacement de ses limites séparatives, et, de façon plus générale, relatifs à l’environnement du projet de construction, pour apprécier si ce dernier respecte les règles d’urbanisme qui s’imposent à lui. En revanche, le permis de construire n’ayant d’autre objet que d’autoriser la construction conforme aux plans et indications fournis par le pétitionnaire, elle n’a à vérifier ni l’exactitude des déclarations du demandeur relatives à la consistance du projet à moins qu’elles ne soient contredites par les autres éléments du dossier joint à la demande tels que limitativement définis par les dispositions des articles R. 431-4 et suivants du code de l’urbanisme, ni l’intention du demandeur de les respecter, sauf en présence d’éléments établissant l’existence d’une fraude à la date à laquelle l’administration se prononce sur la demande d’autorisation« .

Sauf circonstances particulières, le service instructeur doit faire confiance au pétitionnaire et considérer que les déclarations présentées dans sa demande de permis sont exactes.

Un apport jurisprudentiel pouvant en cacher un autre, cette décision du Conseil d’Etat contient également une précision importante sur l’application d’une disposition de la loi ELAN adoptée le 23 novembre 2018.

Cette loi a crée l’article L. 600-5-2 du Code de l’urbanisme selon lequel :

« Lorsqu’un permis modificatif, une décision modificative ou une mesure de régularisation intervient au cours d’une instance portant sur un recours dirigé contre le permis de construire, de démolir ou d’aménager initialement délivré ou contre la décision de non-opposition à déclaration préalable initialement obtenue et que ce permis modificatif, cette décision modificative ou cette mesure de régularisation ont été communiqués aux parties à cette instance, la légalité de cet acte ne peut être contestée par les parties que dans le cadre de cette même instance« .

Selon le Conseil d’Etat, cette disposition est applicable immédiatement, y compris donc dans les instances actuellement pendantes devant les Cours administratives d’appel  :

« En l’absence de disposition expresse y faisant obstacle, ces dispositions, qui conduisent à donner compétence au juge d’appel pour statuer sur une décision modificative ou une mesure de régularisation si celle-ci est communiquée au cours de l’instance relative à l’autorisation délivrée initialement, sont applicables aux instances en cours à la date de leur entrée en vigueur« .

En clair : si, durant l’instance d’appel, un permis de construire modificatif a été délivré pour régulariser une irrégularité retenue par le juge du premier degré, sa légalité ne peut être contestée que devant le juge d’appel, dans le cadre de l’instance dirigée contre le permis initial.

Faut-il en déduire que si les contestataires du projet se trompent en saisissant le tribunal administratif d’un recours distinct dirigé contre le permis de construire modificatif, celui-ci sera irrecevable ?

Pas du tout, répond le Conseil d’Etat. Dans ce cas, il appartiendra au Tribunal administratif saisi à tort de transmettre le recours au juge d’appel qui l’examinera dans le cadre de l’instance consacrée au permis initial :

« Lorsque le juge d’appel est saisi dans ces conditions d’un appel contre le jugement du tribunal administratif et qu’un permis modificatif a été délivré aux fins de régulariser les vices du permis relevés par ce jugement, il résulte des dispositions de l’article L. 600-5-2 du code de l’urbanisme précité que le bénéficiaire ou l’auteur de cette mesure de régularisation la lui communique sans délai, les parties de première instance comme les tiers, en application des dispositions de l’article R. 345-1 du code de justice administrative, ne pouvant contester cette mesure que devant lui tant que l’instance d’appel est en cours. Par suite, si un recours pour excès de pouvoir a été formé contre cette mesure de régularisation devant le tribunal administratif, ce dernier la transmet, en application des articles R. 351-3 et, le cas échéant, R. 345-2 du code de justice administrative, à la cour administrative d’appel saisie de l’appel contre le permis initial« .

On appréciera le subtil équilibre auquel parvient le Conseil d’Etat dans les droits reconnus à chacun :

  • le pétitionnaire dont le permis est attaqué peut régulariser certaines illégalités en cours de procédure via l’obtention d’un permis de construire modificatif,
  • le contestataire du projet peut attaquer ce permis modificatif mais il doit le faire uniquement lors de l’instance dirigée contre le permis initial. Toutefois, s’il se trompe, son erreur peut être corrigée par le juge lui même…qui se chargera d’orienter son recours vers la bonne juridiction.

Ref. : CE, Section, 15 février 2019, Commune de Cogolin, req., n° 401384. Pour lire l’arrêt, cliquer ici.