Un département peut-il refuser par principe tout hébergement d’urgence hôtelier ?

Un département peut-il refuser par principe l’hébergement hôtelier des MNA, des femmes enceintes et des mères isolées avec un enfant de moins de trois ans ? NON vient de trancher le TA de Toulouse par deux jugements intéressants. 


 

Le droit des MNA se révèle complexe… comme nul praticien ne peut l’ignorer :

 

Un mode d’emploi avait été déjà donné / précisé par le Conseil d’Etat, notamment au sein d’une ordonnance au début de cette année (CE, ord., réf. lib., 25 janvier 2019, n° 427169) :

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La Haute Assemblée avait été exigeant sur le fait :

  • qu’il faut des éléments relativement probants pour inverser une présomption de minorité
  • qu’il peut y avoir assez aisément référé liberté si un mineur est à la rue ce dont nul ne doutait trop
  • que les difficultés (réelles) évoquées par les départements ne suffisent pas à justifier une carence de 6 semaines en lieu et place de l’hébergement d’urgence prévu par le CASF.

 

On retrouve schématiquement le même raisonnement dans une série de décisions du TA de Toulouse, portant sur un cas :

  • certes plus large puisqu’il concerne la fin de l’hébergement hôtelier :
    • des mineurs non accompagnés
    • des femmes enceintes
    • et des mères isolées avec un enfant de moins de trois ans, dans le cadre du dispositif de l’aide sociale à l’enfance.
  • avec une composante qui porte plus largement sur les adaptations des dispositifs départementaux (qui, schématiquement, doivent donc respecter les engagements antérieurs et ne pas laisser les populations concernées à la rue, même si les qualifications précises, juridiques, de ces questions pourraient donner lieu à plusieurs interprétations de ce que fut la position de ce TA). La plus probable interprétation selon nous est que le département qui doit assurer ces secours d’urgence ne pouvait sans méconnaître ses propres compétences (notion d’incompétence négative) s’interdire pour l’avenir tout hébergement hôtelier tant qu’il n’était pas certain de ne jamais en avoir besoin. Mais ce point pourrait être débattu .

N.B. : sur ce dernier point, l’incompétence négative est le vice de légalité consistant, pour une autorité administrative à avoir pris une décision ou refusé de prendre une décision en méconnaissant sa compétence. En, par erreur de droit ou par choix, ayant restreint sa compétence en deçà de ce qui est légal, en agissant en se croyant lié (par un avis, par la décision d’autrui…) alors que cette autorité administrative a une marge de manoeuvre qu’il n’a pas le droit d’abdiquer. (CE, 31 juillet 1903, rec., p. 584, concl. Romieu ; jurisprudence constante — mais rare — depuis notamment en matière de pouvoir de police). L’équivalent constitutionnel de ce vice de légalité a d’ailleurs particulièrement prospéré à la faveur des positions du Conseil constitutionnel en ce domaine (voir ici quelques exemples ; voir aussi Intercommunalité : annulation d’un arrêté pour… « incompétence négative ». Ou l’art préfectoral de se tirer une balle dans le pied.)

 

Par une délibération du 12 avril 2016, le conseil départemental de la Haute-Garonne avait en effet décidé « d’engager une politique volontariste de la Protection de l’Enfance d’ici 2020 garantissant une vision stratégique et globale » et défini, dans ce cadre, les orientations de la prise en charge par le département des jeunes et des familles suivis par les services de l’aide sociale à l’enfance.
En application de cette délibération, le président du conseil départemental avait décidé, par deux arrêtés pris le 25 avril 2016, de supprimer définitivement, à compter du 2 mai suivant, l’hébergement hôtelier pour deux catégories de public : les mineurs non accompagnés ainsi que les femmes enceintes et les mères isolées avec un enfant de moins de trois ans.

Le Groupe d’information et de soutien des immigré‑e‑s et l’association Avocats des jeunes-Toulouse ont demandé l’annulation de ces deux arrêtés.

Par deux jugements du 13 mars 2019, le tribunal a fait droit à leurs requêtes. Après avoir rappelé que la prise en charge, qui inclut l’hébergement, le cas échéant en urgence, des mineurs non accompagnés et des femmes enceintes ou des mères isolées avec leurs enfants de moins de trois ans qui ont besoin d’un soutien matériel et psychologique, incombe au département en vertu de l’article L. 222-5 du code de l’action sociale et des familles, il a estimé qu’en décidant par ces deux arrêté de supprimer toute possibilité d’une prise en charge hôtelière de ces publics, dans un contexte de saturation des dispositifs d’hébergement, avant d’avoir mis en place d’autres modalités permettant, notamment par la création d’un nombre suffisant de places supplémentaires dans les structures dédiés à cet hébergement, de compenser cette suppression, le département avait méconnu ses obligations légales.

Citons le TA qui commence par rappeler les engagements de l’Etat et du Département en pareil cas (et l’on peut se demander si le département n’aurait pas du affiner ses catégories ?) :

6. Si, sont en principe à la charge de l’Etat les mesures d’aide sociale relatives à l’hébergement des personnes qui connaissent de graves difficultés, notamment économiques ou de logement, ainsi que l’hébergement d’urgence des personnes sans abri en situation de détresse médicale, psychique ou sociale, il résulte des dispositions citées au point 5 que la prise en charge, qui inclut l’hébergement, le cas échéant en urgence, des mineurs isolés, incombe au département en vertu de l’article L. 222-5 du code de l’action sociale et des familles. A cette fin, il appartient au président du conseil général, comme à tout chef de service, de prendre les mesures nécessaires au bon fonctionnement du service de l’aide sociale à l’enfance placé sous son autorité, et, à cet effet, d’organiser les moyens nécessaires à l’accueil et à l’hébergement de ces mineurs et de déterminer les conditions de leur prise en charge.

Puis vient le considérant qui nous semble porter sur l’incompétence négative précitée :

« 7. Si, comme le fait valoir le département, l’hébergement hôtelier n’est ni prévu, ni rendu obligatoire par les dispositions du code de l’action sociale et des familles, une telle possibilité ne saurait néanmoins être exclue par principe, en l’absence d’un autre dispositif permettant au département de remplir les obligations qui lui incombent en vertu des dispositions citées au point 5. »

… conduisant en l’espèce à l’annulation (voir le considérant, long, en entier, c’est intéressant).

Le tribunal a, en revanche, rejeté comme irrecevable le recours présenté par les mêmes associations en vue d’obtenir l’annulation des articles 2, 5 et 6 de la délibération du 12 avril 2016.

Il a en effet estimé que ces trois articles, par lesquels il était décidé de mettre progressivement un terme à l’hébergement systématique des jeunes majeurs et à l’hébergement hôtelier, n’étaient pas divisibles des autres dispositions, dès lors que le dispositif prévu par cette délibération, consistait à utiliser les crédits antérieurement affectés à cet hébergement pour créer à l’horizon 2020 450 places d’hébergement supplémentaires. Sur cette notion d’irrecevabilité d’un recours ne portant que sur des fractions d’un acte administratif si le juge estime que lesdites fractions ne sont pas détachables du reste, voir par exemple CE, 28 mars 1990, M. Gérard Cote et autres, n° 76.863 – ne pas lire le résumé des tables, lequel porte sur un autre sujet).

 

 

Voir TA Toulouse, 12 mars 2019, n° 1602857 et n° 1602856 (2 esp. différentes).