Quelle égalité de traitement entre candidats à l’élection municipale dans les médias ?

A l’occasion d’une nouvelle décision, rendue hier, par le TA de Paris, rejettant la demande de M. Campion de s’inviter de force à un débat télévisé de France Télévisions prévu ce soir, relatif aux très disputées et riches de surprises élections municipales de Paris, faisons un bref point sur les règles d’égalité de traitement entre candidats dans les médias.

 

I. Pas de publicité politique par voie de presse, avec une exception

 

L’article L. 52-1 al. 1er du Code électoral prohibe les publicités électorales par voie de presse ou de communication audiovisuelle  « pendant les six mois [francs] précédant le premier jour du mois d’une élection et jusqu’à la date du tour de scrutin où celle-ci est acquise ».
Néanmoins, à titre dérogatoire, ce code prévoit que « les candidats ou les listes de candidats peuvent recourir à la publicité par voie de presse pour solliciter les dons autorisés par le présent article ».

Il aurait pu être tentant pour certains candidats de profiter de cette exception afin de faire de la véritable publicité politique sous couvert d’appels aux dons. Aussi la loi précise-t-elle que cette « publicité ne peut contenir d’autres mentions que celles propres à permettre le versement du don. »

Dans ces publicités comme au sein de tous « les actes et documents émanant d’une association de financement électorale ou d’un mandataire financier et destinés aux tiers », il importe d’indiquer :

• le candidat ou la liste de candidats destinataire des sommes collectées ;
• le nom et date de désignation du mandataire financier ou la dénomination de l’association et la date à laquelle elle a été déclarée ;
• la mention selon laquelle le candidat ne peut recueillir de dons que par l’intermédiaire de ce mandataire financier ou de l’association ;
• le texte de l’article L. 52-8 du Code électoral.

Sources : art. L. 52-1, L. 52-8, L. 52-9 et R. 94-1 du Code électoral.

 

II. Une liberté de principe dans l’expression des médias, mais avec de possibles, quoique très rares, prises en compte dans les comptes de campagne ou en tant que facteur altérant la sincérité du scrutin

 

NB : certains développements de cette sous-partie reprennent des phrases d’un ouvrage co-écrit autrefois aux éditions Territoriales avec M. Bally et mon confrère et associé G. Glénard, non mis à jour depuis. 

 

Le principe est celui :

  • de la liberté de la presse. Par principe, la presse est libre de relater les événements politiques, ou encore de commenter les réalisations et la gestion des collectivités (voir, par exemple, C. constit., 21 novembre 2002, Baert, n° 2002-2693, J.O., 27 novembre 2002, p. 19537 ; CE, 29 juillet 2002, El. mun. de Sainte-Maxime, n° 239718). Le juge des élections analyse cependant très largement cette liberté de la presse. Il estime en effet que les prises de positions politiques d’un journal « ne peuvent être regardées comme des procédés de publicité commerciale au sens de l’article L. 52-1 » (CE, 29 juillet 2002, El. mun. de Saint-Gaudens, n° 239927; voir aussi CE, 6 mars 2002, Rettig, n° 235950 ; CE, 6 septembre 2002, El. mun. de Toulon, n° 239847 ; CE, 25 octobre 2002, El. mun. de La Seyne-sur-Mer, n° 239259 ; CE, 30 décembre 2002, El. mun. de Saint-Leu, n° 241350). Cette liberté n’est pas le seul apanage de la presse écrite. La télévision est elle aussi libre de ces opinions (CE, 29 juillet 2002, El. cant. de Saint-Etienne de Tinée, n° 234787). Le Conseil d’État confirme qu’« aucune disposition législative ou réglementaire n’interdit ou ne limite les prises de position politique de la presse lors des campagnes électorales et qu’ainsi le journal Ricochets édité par (une association locale) n’a pas porté atteinte à la sincérité du scrutin en marquant, dans son édition (du mois de l’élection), sa préférence envers l’un des candidats »(CE, 15 juin 2005, Élections cantonales de Roissy-en-Brie ; voir aussi CE, 3 juillet 2009, n° 322430), peut toutefois être critiquable dans la mesure où le juge électoral considère parallèlement que de simples diffusions de tracts par une association locale constituent bien, elles, des dépenses électorales.
  • mais naturellement avec prise en compte en contentieux électoral, tant sur la sincérité du scrutin que sur l’intégration éventuelle dans les comptes de campagne (pour les élections municipales cela concerne donc les communes de 9000 habitants et plus) :
    • des dépenses de conférence de presse (sauf très très schématiquement communication communale usuelle et non promotionnelle)
    • des dépenses faites pour une liste de candidats ou favorisant une liste dans la communication communale voire associative  (voir par exemple CE, 9 octobre 1996, Élections municipales d’Unieux, req. n° 172256 ;  CE, 31 décembre 2008, El. mun. Etrechy, req. n° 318379 ; CE, 16 mars 2016, Élections municipales de Niort, req. n°394533), avec un bémol pour les tribunes de l’opposition dans la presse (voir par exemple (CE 7 mai 2012, Élections cantonales de Saint-Cloud, req. n° 353536).

Cela dit, cette liberté n’est pas intégrale. Le juge a déjà qualifié de « matériel électoral », dont le coût doit alors être inscrit au compte de campagne du candidat bénéficiaire, une « édition spéciale » d’un journal publié régulièrement et « devant être regardé comme un organe de presse disposant de la liberté de ses prises de position politiques », compte tenu « de la diffusion gratuite et du contenu (de cette édition spéciale) presque exclusivement dédié aux tribunes de personnes soutenant la liste conduite par un candidat » (TA Grenoble, 10 octobre 1994, Élections cantonales de Grenoble IV et CE, 29 juillet 2002, Élections municipales de Saint-Gaudens.). De même, entre décembre 1994 et juin 1995, un mensuel d’information d’échelle cantonale, entièrement privé, a vanté sans modération les faits et gestes d’une équipe municipale sortante : entretien avec le maire sortant, photos, éditorial… Ce mensuel n’avait aucun financement public, le juge a cependant considéré que le contenu de ce mensuel avait violé les dispositions du second alinéa de l’article L. 52-1 du Code électoral (CE, 21 février 1997, Élections municipales Longuyon, n° 171993 ; voir aussi CE, 10 mai 1996, Élections cantonales Malakoff, n° 162872, puis CE, 14 novembre 2008, n° 316708). Le Conseil constitutionnel a franchi un pas similaire en procédant à l’annulation de l’élection d’un parlementaire au motif notamment de « la diffusion d’informations inexactes » et en l’occurrence par la distribution, la veille du scrutin, de l’édition locale du quotidien Le Parisien, dans laquelle figurait une liste des candidats de la circonscription comportant la mention « UDF » en regard du nom d’un candidat UMP, et que cette circonstance a pu induire en erreur certains électeurs (CC, 30 janvier 2003, AN, Seine-Saint-Denis, Brard).

 

III. Les « petits » candidats ne peuvent pas s’inviter de force, par la voie contentieuse, aux débats dans les médias entre « grands candidats »… quoique

 

III.A. Les leçons de l’ordonnance « Dupont-Aignan c/ CSA [aff. TF1] » de 2017

 

Le 16 mars 2017, dans le cadre de la campagne électorale avant l’élection présidentielle de 2017, avait été rendue une ordonnance par laquelle le juge des référés du Conseil d’Etat rejettait le recours présenté par M. Dupont-Aignan tendant à ce qu’il soit enjoint à TF1 de lui permettre de participer au débat télévisé du 20 mars 2017. Pour le juge, le principe d’égalité de traitement en droit public ne conduit pas à l’égalitarisme, mais à traiter de manière égale des personnes placées dans la même situation, et à ce que des différences de traitement éventuelles correspondent à des différences de situation.

Source, CE, ord., 16 mars 2017, n° 408730, voir :

 

Une différence dans les sondages, ô combien volatils par nature, fonde-t-elle une différence de situation ? Inversement, un même temps de parole ouvert à tous les candidats ne serait-il pas un égalitarisme excessif sur-représentant les petits candidats et donc sous-représentant les citoyens massés derrières les grands candidats ?

Le Conseil d’Etat a commencé par rappeler que le régime français, précisé par le CSA, est celui d’un passage progressif d’un régime à l’autre :

  • la période allant du 1er février 2017 à la veille de la publication au Journal officiel de la liste des candidats établie par le Conseil constitutionnel ;
  • celle allant de la publication de cette liste à la veille de l’ouverture de la campagne électorale, où « l’exigence d’équité », aux termes du Conseil d’Etat (et donc un glissement vers une égalité plus stricte, voire formelle) se trouve renforcée.

Le juge des référés du Conseil d’État a donc rejeté le recours de M. Dupont-Aignan. Selon la date de publication au Journal officiel de la liste des candidats par le Conseil constitutionnel, le débat prévu le 20 mars 2017 se situera dans la première ou la seconde période déterminée par le CSA…. ce qui complique le débat mais ce qui, incontestablement, le rend plus intéressant encore et impose au juge de nous donner un mode d’emploi plus complet.

Le juge des référés a donc en effet du examiner les deux hypothèses.

Le juge des référés relève que, compte tenu tant de la représentativité de M. Dupont-Aignan que de sa contribution au débat électoral, le temps de parole et d’antenne dont il a bénéficié depuis le début du mois de février 2017 ne traduit un déséquilibre incompatible avec le respect du principe d’équité au titre de la première période. Exit donc la requête pour le cas où nous serions dans la première période.

Sur la seconde période, le juge a rejeté la requête de ce candidat à l’élection présidentielle mais au titre d’une approche plus in concreto, et qui traduit que l’équité requise alors n’est pas l’égalitarisme, ou disons l’égalité stricte et formelle de traitement. Citons le résumé fait par le Conseil d’Etat lui-même sur ce point. Le Conseil d’Etat a en effet estimé :

« ensuite que le fait que M. Dupont-Aignan ne soit pas invité au débat prévu le 20 mars 2017 ne caractérise pas à lui seul une méconnaissance du principe d’équité. Prenant en compte, d’une part, la représentativité de M. Dupont-Aignan et sa contribution à l’animation du débat électoral, d’autre part, la proposition qui lui a été faite d’un entretien d’une dizaine de minutes dans la semaine du 13 au 19 mars, il estime que l’absence du requérant au débat ne conduit pas à un déséquilibre incompatible avec le respect du principe d’équité si ce débat a lieu pendant la première période et n’est pas de nature à compromettre de façon irrémédiable le respect du principe dit « d’équité renforcée » s’il a lieu pendant la seconde période. »

Dans ces conditions, le juge des référés estime que le CSA n’a pas porté d’atteinte « grave et manifestement illégale » (condition du référé liberté, qui était la voie procédurale choisie par le requérant) au pluralisme de l’expression des courants de pensée et d’opinion.

 

III.B. En mai 2017, le Conseil constitutionnel admet qu’il faut adapter les temps de parole à l’évolution même récente, mais forte, des forces en présence

 

Parce qu’il n’a pas de groupe parlementaire constitué à l’Assemblée Nationale, le tout jeune parti politique La République En Marche saisissait se retrouvait, au lendemain de la présidentielle gagnée par E. Macron, avec un minuscule temps de parole dans les médias audiovisuels (7 mn sur un total de trois heures pour le premier tour par exemple !). Alors que ce parti venait de gagner (certes avec des alliés et des circonstances particulières) l’élection présidentielle !

Ce parti avait donc en référé saisi le Conseil d’Etat, en brandissant une QPC (question prioritaire de constitutionnalité) à cet effet. Et le Conseil constitutionnel a en effet estimé qu’il y avait bien matière à accueillir cette QPC. Ce dernier avait été saisi de la constitutionnalité de l’article L. 167-1 du code électoral.

Ces dispositions fixent les conditions dans lesquelles les partis et groupements politiques ont accès aux antennes du service public de radiodiffusion et de télévision pour la campagne officielle en vue des élections législatives.

Elles distinguent deux situations.

Les partis et groupements représentés à l’Assemblée nationale par un groupe parlementaire bénéficient d’une durée totale d’émission de trois heures au premier tour et d’une heure trente au second tour. Ces durées sont réparties en deux séries égales entre les partis et groupements qui appartiennent à la majorité et ceux qui ne lui appartiennent pas.

Les partis et groupements qui ne sont pas représentés par un groupe parlementaire à l’Assemblée nationale peuvent, pour leur part, se voir attribuer des durées de sept minutes au premier tour et de cinq minutes au second tour.

Le Conseil constitutionnel a jugé que le législateur pouvait prendre en compte la composition de l’Assemblée nationale à renouveler et, eu égard aux suffrages qu’ils avaient recueillis, réserver un temps d’antenne spécifique à ceux des partis qui y sont représentés.

Toutefois, le législateur doit également déterminer des règles propres à donner aux autres partis des durées d’émission qui ne soient pas manifestement hors de proportion avec leur représentativité.

En l’espèce, les dispositions contestées donnent aux partis disposant d’un groupe parlementaire à l’Assemblée nationale des durées de trois heures et une heure trente quel que soit le nombre de ces groupes. Les durées attribuées aux autres partis sont, par comparaison, très réduites. En outre, des durées d’émission identiques sont accordées aux partis et groupements qui ne sont pas représentés à l’Assemblée nationale, sans distinction selon l’importance des courants d’idées ou d’opinions qu’ils représentent.

Le Conseil constitutionnel en a déduit que les dispositions contestées peuvent conduire à l’octroi de temps d’antenne sur le service public manifestement hors de proportion avec la participation à la vie démocratique de la Nation de ces partis et groupements politiques. Il a donc jugé qu’elles méconnaissent l’article 4 de la Constitution et affectent l’égalité devant le suffrage dans une mesure disproportionnée.

Le Conseil constitutionnel a, en conséquence, déclaré contraires à la Constitution les dispositions des paragraphes II et III de l’article L. 167-1 du code électoral.

Le Conseil constitutionnel a cependant reporté au 30 juin 2018 la date de l’abrogation de ces dispositions afin de laisser le temps nécessaire au législateur pour les remplacer.

Cependant, afin de faire cesser l’inconstitutionnalité constatée, et en vue des élections législatives des 11 et 18 juin 2017, le Conseil constitutionnel a formulé une réserve d’interprétation transitoire.

En cas de disproportion manifeste, au regard de leur représentativité, entre le temps d’antenne accordé aux partis et groupements représentés à l’Assemblée nationale et le temps d’antenne accordé à ceux qui n’y sont pas représentés, cette réserve transitoire impose que l’importance du courant d’idées ou d’opinions représenté par ces derniers soit prise en compte au moyen de deux critères :
– d’une part, le nombre de candidats présentés ;
– d’autre part, la représentativité de ces partis ou groupements, appréciée notamment par référence aux résultats obtenus lors des élections intervenues depuis les précédentes élections législatives.

Ainsi, en cas de disproportion manifeste, les durées d’émission accordées aux partis et groupements non représentés à l’Assemblée nationale peuvent être modifiées à la hausse, au-delà des sept et cinq minutes prévues par la loi. Toutefois, la durée supplémentaire susceptible d’être accordée à chaque parti et groupement auquel une hausse serait accordée ne peut dépasser un plafond fixé à cinq fois sept minutes pour le premier tour et cinq fois cinq minutes pour le second tour.

Voici la décision n° 2017-651 QPC du 31 mai 2017, Association En Marche !

 

 

III.C. La confirmation, pour les élections européennes, en 2019, de la jurisprudence de 2017 avec, là encore, une distinction selon qu’il y a période électorale officielle ou pas

 

En 2019, le juge des référés du Conseil d’État a annulé les décisions par lesquelles le tribunal administratif de Paris avait ordonné à la société France Télévisions d’inviter Benoît Hamon, François Asselineau et Florian Philippot à participer au débat télévisé programmé le 4 avril sur France 2.

MM. Benoît Hamon, François Asselineau et Florian Philippot avaient demandé au tribunal administratif de Paris, par la voie d’un référé-liberté, d’ordonner à la société France Télévisions de les inviter à participer au débat télévisé organisé le 4 avril 2019 sur France 2 dans la perspective des élections européennes.

Par trois ordonnances rendues le 1er avril 2019, le juge des référés du tribunal administratif de Paris, faisant droit à ces demandes, a enjoint à France Télévisions soit d’inviter les intéressés au débat du 4 avril, soit d’organiser une autre émission consacrée aux élections européennes avant le 23 avril et d’y inviter des représentants des formations politiques auxquelles appartiennent ces personnalités.

La société France Télévisions avait fait appel de ces ordonnances devant le juge des référés du Conseil d’État.

Le juge des référés du Conseil d’État a tout d’abord relevé que les règles qui régissent, en matière de communication audiovisuelle, la période électorale, n’étaient pas encore applicables à la date du débat télévisé en cause. Des règles particulières s’appliquent en effet dans les six semaines qui précèdent le jour du scrutin, prévu le 26 mai s’agissant des élections européennes, donc à compter d’une date postérieure à celle du débat.

Le juge des référés a ensuite rappelé que ni la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, ni les recommandations du Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA) n’imposent à France Télévisions, hors période électorale, le respect d’une stricte égalité de traitement entre toutes les personnalités politiques. Il appartient à France Télévisions, dont la politique éditoriale est libre et indépendante, sous le contrôle du CSA, de concevoir et d’organiser des émissions participant au débat démocratique dans le respect d’un traitement équitable de l’expression pluraliste des courants de pensée et d’opinion.

Le principe d’égalité de traitement en droit public ne conduit pas à l’égalitarisme, mais à traiter de manière égale des personnes placées dans la même situation, et à ce que des différences de traitement éventuelles correspondent à des différences de situation.

Le juge des référés du Conseil d’État a relevé que France Télévisions avait invité au débat du 4 avril neuf personnalités politiques représentant des mouvements qui expriment les grandes orientations de la vie politique nationale et se répartissent sur toute l’étendue de l’éventail politique. Ces neufs participants ont été choisis en fonction des résultats électoraux passés, des élus au Parlement français et au Parlement européen qui s’y rattachent, des indications données par les sondages d’opinion et de la contribution à l’animation du débat politique. Il a jugé que, en s’en tenant à ces neuf débatteurs, alors même qu’ils ne suffiraient pas à rendre compte de l’intégralité des opinions politiques susceptibles d’être exprimées par de futurs candidats aux élections, et dans la mesure où les trois demandeurs peuvent faire valoir, à différents égards, une certaine audience politique et auront accès, en tant que candidats aux élections, à d’autres débats ou émissions politiques, la société France Télévisions n’avait pas porté une atteinte grave et manifestement illégale au principe du caractère pluraliste de l’expression des courants de pensée et d’opinion.

Par conséquent, le juge des référés du Conseil d’État a annulé les ordonnances du juge des référés du tribunal administratif de Paris et rejeté les demandes des trois intéressés.

Voir Conseil d’État, ordonnance du 4 avril 2019, France Télévisions, n° 429370, 429373, 429374 :

 

 

III. D. La confirmation par le TA de Paris, hier, pour un débat télévisé prévu ce soir relatif aux élections municipales parisiennes

 

M. Campion et le mouvement « Libérons Paris » ont demandé au tribunal administratif de Paris, par la voie d’un référé-liberté, d’ordonner à la société France Télévisions de les inviter à participer au débat télévisé organisé le 10 mars 2020 sur France 3 Paris Ile-de-France, à 21h05, dans la perspective des élections municipales.

Par une ordonnance rendue hier, le 9 mars 2020, le juge des référés du tribunal administratif de Paris a rejeté la demande de M. Campion et du mouvement « Libérons Paris ».

Le juge des référés a tout d’abord rappelé que ni la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, ni les recommandations du Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA) n’ont pour effet d’imposer à la société France Télévisions d’inviter aux débats qu’elle organise, y compris dans la période des six semaines précédant le scrutin, des représentants de l’ensemble des partis et groupements politiques qui entendent se présenter aux suffrages des électeurs. En outre, il appartient à la société France Télévisions, dans le régime de liberté garanti par la loi et dans l’exercice de sa responsabilité éditoriale, sous le contrôle du Conseil supérieur de l’audiovisuel, de concevoir et d’organiser les émissions participant au débat démocratique, dans le respect d’un traitement équitable de l’expression pluraliste des courants de pensée et d’opinion.

Le juge des référés du tribunal a relevé ensuite que France Télévisions avait invité au débat du 10 mars 2020 sept personnalités politiques représentant des mouvements qui expriment les grandes orientations de la vie politique et se répartissent sur toute l’étendue de l’éventail politique. Ces sept participants ont été choisis en fonction des résultats électoraux passés, des indications données par les sondages d’opinion et de la contribution à l’animation du débat politique. Le juge des référés a jugé que France Télévisions pouvait ne retenir que sept débatteurs, dès lors que M. Campion, même s’il participe à l’animation du débat électoral, ne peut se prévaloir d’une représentativité équivalente à ceux-ci et qu’il a déjà eu accès ou aura accès, en tant que candidat aux élections municipales, à d’autres émissions politiques, avant le premier tour du scrutin. Par suite, il a estimé que la société France Télévisions n’avait pas porté une atteinte grave et manifestement illégale au principe du caractère pluraliste de l’expression des courants de pensée et d’opinion.

Voir TA Paris, ord., 9 mars 2020, n°2004719/9 :

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