Espèces protégées : peut-on bâtir, sur du sable, une raison impérative d’intérêt public majeur ?

A l’interdiction de destruction d’espèces protégées ou de leur habitat, peuvent être opposées diverses exceptions, dont celle des « raisons impératives d’intérêt public majeur ». Or, dans le passé, en matière de carrières, le juge a pu parfois être assez  bon prince avec les porteurs de projets. Mais une récente décision du Conseil d’Etat, en matière de carrière de sable, met un coup d’arrêt à ces jurisprudences souples. Dans ce domaine, s’impose bien sûr une analyse au cas par cas. Mais cette nouvelle décision doit enfouir sous le sable les espoirs de ceux qui veulent procéder à de telles destructions pour des produits extractibles ordinaires ou à peu près tels. 

 

 

 

En matière d’espèces protégées, le principe est celui de l’interdiction de toute destruction desdites espèces ou de leur habitat (art. L.411-1 du code de l’environnement), sous réserve des dérogations à ce principe (art. L. 411-2 de ce même code).

Schématiquement, une telle dérogation suppose que soient réunies trois conditions (cumulatives, donc) :

  1. il n’y a pas de solution alternative satisfaisante
  2. il n’en résulte pas une nuisance « maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle »
  3. le projet conduisant à cette destruction sert lui-même un des motifs limitativement énumérés par la loi, à savoir (conditions alternatives, cette fois) :
    • protéger la faune et de la flore sauvages et la conservation des habitats naturels ;
    • prévenir des dommages importants notamment aux cultures, à l’élevage, aux forêts, aux pêcheries, aux eaux et à d’autres formes de propriété ;
    • s’inscrire dans l’intérêt de la santé et de la sécurité publiques ou pour d’autres raisons impératives d’intérêt public majeur, y compris de nature sociale ou économique, et pour des motifs qui comporteraient des conséquences bénéfiques primordiales pour l’environnement ;
    • agir à des fins de recherche et d’éducation, de repeuplement et de réintroduction de ces espèces et pour des opérations de reproduction nécessaires à ces fins, y compris la propagation artificielle des plantes ;
    • permettre, dans des conditions strictement contrôlées, d’une manière sélective et dans une mesure limitée, la prise ou la détention d’un nombre limité et spécifié de certains spécimens.

 

En 2018, le Conseil d’Etat a clairement posé et confirmé que la dérogation d’intérêt public majeur, qui est une des hypothèses de dérogations prévues par la loi doit être ainsi analysée :

  • « qu’un projet d’aménagement ou de construction d’une personne publique ou privée susceptible d’affecter la conservation d’espèces animales ou végétales protégées et de leurs habitats ne peut être autorisé, à titre dérogatoire, que s’il répond, par sa nature et compte tenu notamment du projet urbain dans lequel il s’inscrit, à une raison impérative d’intérêt public majeur »
  • et qu’en « présence d’un tel intérêt, le projet ne peut cependant être autorisé, eu égard aux atteintes portées aux espèces protégées appréciées en tenant compte des mesures de réduction et de compensation prévues, que si, d’une part, il n’existe pas d’autre solution satisfaisante et, d’autre part, cette dérogation ne nuit pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle…» Il y a donc bien une appréciation cumulative des conditions 1, 2 et 3 évoquées ci-avant. Cela ressortait nettement du texte, mais cela va mieux en le disant.
  • Et le CE de préciser l’office du juge des référés :
    • « Dans le cadre de son appréciation globale de l’urgence au vu de la situation d’espèce, le juge des référés peut, sans commettre d’erreur de droit, tenir compte, en complément des risques induits pour des espèces protégées et de l’imminence de la réalisation de travaux, de la circonstance que les sociétés bénéficiaires de l’arrêté en cause avaient fait l’objet d’une procédure de manquement et d’une mise en demeure du fait des conditions d’exécution d’une précédente dérogation prise en application des dispositions de l’article L. 411-2 du code de l’environnement et que les mesures d’évitement, de réduction et de compensation prévues par la dérogation litigieuse pourraient également ne pas être respectées par les sociétés requérantes. »

 

Source : Conseil d’État, 6ème et 5ème chambres réunies, 25/05/2018, 413267

Cette notion de  « raisons impératives d’intérêt public majeur » avait été antérieurement, puis a été, ultérieurement, précisée par le juge européen (notamment voir CJUE, Grande chambre, 29 juillet 2019, Inter-Environnement Wallonie ASBL, affaire C-411/17, point 155) ; voir aussi CJUE, 16 février 2012, Marie-Noëlle Solvay, aff. C-182/10, point 76 ; CJUE, 24 novembre 2011, Commission c/ Espagne, aff. C-404/09).

Nos blogs ont souvent eu l’occasion de traiter des dérogations permettant de porter atteinte à des espèces protégées. Voir notamment  :

 

Un des duels juridiques les plus délicats (voire cornéliens) se fait, au cas par cas, entre ce régime et les décisions en matière d’énergie renouvelable (ENR) : photovoltaïque, énergie hydroélectrique (avec d’autres problématiques croisées alors assez complexes) et, surtout, éolien.

A l’été 2020, je m’étais amusé à faire une petite vidéo de 8 mn 12, sur ce sujet donnant lieu à des jurisprudences subtiles et parfois incertaines :

 

Sources : art. L.411-1 du code de l’environnement puis art. L. 411-2 de ce même code ; CE, 25 mai 2018, 413267 ; CE, 3 juin 2020, n° 425395 ; CE, 3 juillet 2020, n° 430585 ; CAA Nantes, 13 mars 2020, 19NT01511 ; CAA Bordeaux, 14 mai 2019, 17BX01845 ; CAA Marseille, 4 octobre 2019, 18MA01980 – 18MA02314 ; CAA Nantes, 5 mars 2019, 17NT02791- 17NT02794 ; CAA bordeaux, 30 avril 2019, FNE Midi-Pyrénées, n° 17BX01426 ; CAA de NANTES, 5ème chambre, 24/01/2020, 19NT00916 ; CAA Nantes, 6 décembre 2019, 18NT04618 ; CAA Nantes, 28 novembre 2019, 18NT01696 ; CAA Nancy, 8 avril 2020, n° 18NC02309.

 

Dans cet ensemble déjà complexe, bâti sur des analyses au cas par cas, un arrêt m’avait un peu surpris.

Il s’agissait de l’arrêt CE, 3 juin 2020, n° 425395, aux tables p. 856…. Dans cet arrêt, rendu sur les conclusions contraires, d’ailleurs très intéressantes (et consultables ici) du rapporteur public M. Olivier Fuchs, le juge avait admis que puisse valoir un tel intérêt public majeur un intérêt économique ainsi formulé :

« […] Outre le fait que l’exploitation de cette carrière devrait permettre la création de plus de quatre-vingts emplois directs dans un département dont le taux de chômage dépasse de près de 50% la moyenne nationale, il ressort des pièces du dossier soumis au juge du fond que le projet de réouverture de la carrière s’inscrit dans le cadre des politiques économiques menées à l’échelle de l’Union Européenne qui visent à favoriser l’approvisionnement durable de secteurs d’industrie en matières premières en provenance de sources européennes, qu’il n’existe pas en Europe un autre gisement disponible de marbre blanc de qualité comparable et en quantité suffisante pour répondre à la demande industrielle et que ce projet contribue à l’existence d’une filière française de transformation du carbonate de calcium. Par suite, eu égard à la nature du projet et aux intérêts économiques et sociaux qu’il présente, ce projet répond à une raison impérative d’intérêt public majeur.

Pour voir cet arrêt et notre article à ce sujet, voir : « Carrières et espèces protégées : le Conseil d’Etat reste de marbre ».

 

La question était : jusqu’où allait-on accepter que l’intérêt économique en matériaux, et notamment en granulats, prévale sur celui des espèces ainsi protégées ?

La réponse est venue ces jours-ci avec une décision importante du Conseil d’Etat,  qui sans être un revirement de jurisprudence, puisque chaque dossier est unique et s’apprécie au cas par cas, n’en reste pas moins une nette limite à la prévalence de l’intérêt économique.

Il s’agissait en l’espèce de savoir si un projet d’extension du périmètre d’une carrière de sable dans le département de la Manche pouvait fonder une telle raison impérative d’intérêt public majeur de nature à justifier une dérogation aux interdictions de destruction d’espèces de flore et de faune sauvages protégées (art. L. 411-2 du code de l’environnement)… pour 39 espèces protégées. 

Le Conseil d’Etat a posé que :

  • d’une part, il ne ressort pas des pièces du dossier qu’il n’existerait pas, notamment dans les autres départements normands, d’autres gisements de sable de nature et de qualité comparables et en quantité suffisante pour répondre à la demande dans le département de la Manche ni que l’existence et la vitalité de la filière locale d’extraction et de transformation de granulats serait « mise en péril du seul fait d’être contrainte de s’approvisionner en dehors du département » à la date de l’arrêté attaqué.
  • d’autre part, l’acheminement du sable jusqu’aux centrales à béton du département entraînerait nécessairement un accroissement significatif des rejets de dioxyde de carbone et de particules polluantes.

Il était défendu que l’extension en cause conduirait au maintien de 3,5 emplois directs et à la création alléguée de 6 emplois indirects, mais à cet argument le Conseil d’Etat répond qu’il ne ressort pas des pièces du dossier que la société ne pourrait poursuivre l’exploitation de la carrière jusqu’au terme de l’autorisation qui lui avait été délivrée si l’autorisation en cause n’était pas accordée.

Par suite, ce projet, qui ne répondait pas à un besoin spécifique, l’existence d’autres carrières dans un environnement proche suffisant aux besoins de la filière locale de transformation de granulats, ne répond pas, selon le Conseil d’Etat, à une raison impérative d’intérêt public majeur au sens du c) du I de l’article L. 411-2 du code de l’environnement.

Source : CE, 30 décembre 2021, n°439766, à mentionner aux tables.