La citoyenneté européenne s’ajoute à la citoyenneté nationale et ne la remplace pas [confirmation ; application aux citoyens britanniques en France qui perdent leurs droits de vote aux municipales]

A l’occasion des questions relatives au Brexit et des droits des britanniques qui résident en France, l’avocat général de la CJUE avait en février 2022 :

  • 1/ confirmé la position de la France (le Brexit fait perdre le droit au séjour propre aux citoyens de l’Union)
  • 2/ posé, et c’était le point le plus intéressant, que la citoyenneté européenne s’ajoute à la citoyenneté nationale et ne la remplace pas.

 

Voici les conclusions de l’avocat général Collins dans l’affaire C-673/20 Préfet du Gers et Institut national de la statistique et des études économiques, selon lesquelles, donc, les ressortissants britanniques qui ont joui des droits de la citoyenneté européenne ne conservent pas ces avantages après le Brexit, à savoir le retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne :

 

CJUE

 

Or, voici que la Cour vient de faire siennes ces positions de l’avocat général, à quelques nuances près. Revenons en arrière pour comprendre l’affaire qui opposait d’un côté le préfet du Gers et l’INSEE et, de l’autre côté, une citoyenne britannique, que l’on appellera « EP » et qui, résidant en France, se trouve privée de tout droit de vote du fait du Brexit.

EP est en effet une ressortissante britannique qui réside en France depuis 1984 et est mariée à un citoyen français. Elle n’a pas demandé ou obtenu la nationalité française. À la suite de l’entrée en vigueur de l’accord de retrait lié au Brexit, l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) a radié EP de la liste électorale de la commune de Thoux (France). EP n’a ainsi pas pu participer aux élections municipales qui se sont déroulées en France le 15 mars 2020.

Le 6 octobre 2020, EP a déposé une demande tendant à sa réinscription sur la liste électorale réservée aux citoyens non français de l’Union européenne. Cette demande a été rejetée le lendemain par le maire de la commune de Thoux. EP a formé, le 9 novembre 2020, un recours contre cette décision devant le tribunal judiciaire d’Auch (France).

Devant ce tribunal, qui est la juridiction de renvoi, EP a notamment fait valoir qu’elle ne jouissait plus du droit de vote et d’éligibilité au Royaume-Uni en raison de la règle britannique dite « des 15 ans » en vertu de laquelle un ressortissant britannique qui réside depuis plus de 15 ans à l’étranger n’est plus en droit de participer aux élections organisées au Royaume-Uni. EP se trouverait ainsi privée de tout droit de vote et d’éligibilité, tant en France qu’au Royaume-Uni.

La juridiction de renvoi cherche à savoir si les ressortissants britanniques qui, comme EP, ont transféré leur résidence dans un État membre avant la fin de la période de transition prévue par l’accord de retrait continuent à bénéficier du statut de citoyen de l’Union et, plus particulièrement, du droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales dans leur État membre de résidence. Si tel n’est pas le cas, cette juridiction invite la Cour à apprécier, notamment au regard du principe de proportionnalité, la validité de l’accord de retrait 2.

Par son arrêt de ce jour, la Cour de justice répond que, depuis le retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne, le 1er février 2020, les ressortissants de cet État qui ont transféré leur résidence dans un État membre avant la fin de la période de transition ne bénéficient plus du statut de citoyen de l’Union ni, plus particulièrement, du droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales dans leur État membre de résidence, y compris lorsqu’ils sont également privés, en vertu du droit de l’État dont ils sont ressortissants, du droit de vote aux élections organisées par ce dernier État.

La Cour rappelle que la citoyenneté de l’Union requiert la possession de la nationalité d’un État membre. Si cette citoyenneté confère aux citoyens de l’Union résidant dans un État membre dont ils ne sont pas ressortissants le droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales dans l’État membre où ils résident, dans les mêmes conditions que les ressortissants de ce dernier État membre, aucune disposition des traités ne consacre, en revanche, ce droit en faveur des ressortissants d’États tiers.

Par conséquent, la circonstance qu’un particulier ait, lorsque l’État dont il est ressortissant était un État membre, transféré sa résidence sur le territoire d’un autre État membre n’est pas de nature à lui permettre de conserver le statut de citoyen de l’Union et l’ensemble des droits qui y sont attachés par le droit de l’Union si, à la suite du retrait de son État d’origine de l’Union, il ne dispose plus de la nationalité d’un État membre :

« Dans ces conditions, les ressortissants du Royaume-Uni étant, depuis le 1er février 2020, des ressortissants d’un État tiers, ils ont perdu, depuis cette date, le statut de citoyen de l’Union. En conséquence, ils ne bénéficient plus, au titre de l’article 20, paragraphe 2, sous b), et de l’article 22 TFUE, du droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales dans leur État membre de résidence. Il est sans pertinence, à cet égard, que les ressortissants du Royaume-Uni aient préalablement exercé leur droit de résider dans un État membre.
« 59 S’agissant des préoccupations de la juridiction de renvoi en ce qui concerne les conséquences, selon elle, disproportionnées que comporte la perte du statut de citoyen de l’Union pour un ressortissant du Royaume-Uni, tel qu’EP, qui est par ailleurs privé du droit de vote au Royaume-Uni en vertu de la règle des 15 ans, il convient de préciser, d’une part, que la perte de ce statut, et par voie de conséquence, celle du droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales dans l’État membre de résidence de ce ressortissant, est, ainsi que M. l’avocat général l’a relevé au point 42 de ses conclusions, une conséquence automatique de la seule décision prise souverainement par le Royaume-Uni de se retirer de l’Union, en vertu de l’article 50, paragraphe 1, TUE.
« 60 Pour ce qui est, d’autre part, de la règle des 15 ans, elle relève d’un choix de droit électoral opéré par cet ancien État membre, désormais État tiers.
« 61 Dans ces conditions, ni les autorités compétentes des États membres ni les juridictions de ceux‑ci ne sauraient être tenues de procéder à un examen individuel des conséquences de la perte du statut de citoyen de l’Union pour la personne concernée, au regard du principe de proportionnalité.»

Les ressortissants du Royaume-Uni étant, depuis le 1er février 2020, des ressortissants d’un État tiers, ils ont perdu, depuis cette date, le statut de citoyen de l’Union. Partant, ils ne bénéficient plus du droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales dans leur État membre de résidence.

Il s’agit là d’une conséquence automatique de la seule décision prise souverainement par le Royaume-Uni de se retirer de l’Union.

Oui mais peut-on appliquer à ces cas les jurisprudences antérieures relatives à la perte de citoyenneté individuelle dans un Etat de l’Union ? Non car la procédure là concerne l’Etat ex-membre en son entier :

« À cet égard, il importe de souligner que la perte de ce statut ainsi que du droit de vote et d’éligibilité lors d’élections organisées dans l’État membre de résidence de la personne concernée est la résultante automatique d’une décision adoptée souverainement par un ancien État membre, en vertu de l’article 50, paragraphe 1, TUE, de se retirer de l’Union et de devenir ainsi un État tiers à celle-ci. Or, les affaires dans lesquelles la Cour a consacré l’obligation d’un examen individuel de proportionnalité des conséquences de la perte de la citoyenneté de l’Union avaient trait à des situations spécifiques, relevant du droit de l’Union, où un État membre avait retiré la nationalité à des particuliers en application d’une mesure législative de cet État membre (voir, en ce sens, arrêt du 12 mars 2019, Tjebbes e.a., C‑221/17, EU:C:2019:189, point 48) ou d’une décision individuelle prise par les autorités compétentes dudit État membre [voir, en ce sens, arrêts du 2 mars 2010, Rottmann, C‑135/08, EU:C:2010:104, point 42, et du 18 janvier 2022, Wiener Landesregierung (Révocation d’une assurance de naturalisation), C‑118/20, EU:C:2022:34, point 74]. La jurisprudence issue de ces différents arrêts n’est donc pas transposable à une situation telle que celle au principal. »`

… Pas plus qu’il n’est prévu un maintien, tel qu’aurait pu l’être une sorte de maintien des droits acquis, des droits de vote à titre individuel après le brexit :

« 63 S’agissant, en troisième lieu, du point de savoir si l’accord de retrait maintient, au-delà du retrait du Royaume-Uni de l’Union, et dès lors au‑delà de l’entrée en vigueur, le 1er février 2020, de cet accord, en faveur des ressortissants du Royaume-Uni qui ont exercé leur droit de résider dans un État membre conformément au droit de l’Union avant la fin de la période de transition, le droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales dans leur État membre de résidence, il importe de souligner que rien dans ledit accord ne permet de constater que celui‑ci confère un tel droit à ces ressortissants.»

« 64 En particulier, il y a lieu d’observer que, selon le quatrième alinéa du préambule de l’accord de retrait, le droit de l’Union dans son ensemble cesse d’être applicable au Royaume-Uni, sous la seule réserve des modalités définies dans celui‑ci, à partir de la date d’entrée en vigueur de cet accord.»

La Cour juge ainsi que la décision 2020/135 ayant approuvé l’accord de retrait n’est pas invalide au motif que cet accord ne confère pas aux ressortissants britanniques qui ont transféré leur résidence dans un État membre avant la fin de la période de transition le droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales dans leur État membre de résidence.

 

Source : CJUE, 9 juin 2022, Préfet du Gers et INSEE c: EP, n° C‑673/20