Éric Landot Brèves et articles

Langues régionales et assemblées territoriales [VIDEO et article]

Nouvelle diffusion 

Peut-on s’exprimer en langue régionale (corse, basque, breton, alsacien, francique, occitan, créole, etc.) dans les assemblées locales ? Prendre des actes utilisant une de ces langues régionales ? Qu’en disent les juridictions (Conseil constitutionnel, Conseil d’Etat, mais aussi divers TA, notamment ceux de Bastia et de Montpellier) ?

I. VIDEO

Faisons le point via cette vidéo pédagogique (de 15 mn 27) qui était à jour avant la décision du TA de Montpellier du 9 mai 2023 qui a précisé un détail sur les traductions possibles ou non… Mais ce détail mis à part, cette vidéo est à jour (au 9 mai 2023) :

II. ARTICLE

 

La langue française ne peut, en droit, être en tout ou partie remplacée par une autre dans les débats des assemblées locales.

La traduction vers une langue régionale est possible. Pas l’inverse (au moins selon le TA de Montpellier).

Voyons ceci avec l’examen des jugements rendus par le TA de Bastia et, plus récemment, par le TA de Montpellier (dans le cas des langues corse, d’une part, et catalane, d’autre part). 

NB : version mise à jour au 9 mai 2023, avec un ajout apporté au 10 mai 2023. 

 

 

I. Qu’est-ce qu’un règlement intérieur d’une assemblée locale ?

Il s’agit des « règles du jeu » du débat démocratique au sein d’une assemblée. L’Assemblée Nationale a son règlement intérieur (RI). Idem pour le Sénat. Idem pour les conseils régionaux et départementaux ainsi que pour les organes délibérants des intercommunalités, ainsi que pour les conseils municipaux (sauf pour les plus petites des communes).

Sources pour les régions : deuxième alinéa de l’article L. 4422-38 du code général des collectivités territoriales (CGCT). Sources pour le cas des communes : art. L.2121-8, L.5211-1 et L.2541-5 du CGCT ; CE, 10 février 1995, Riehl, n° 129168 ; CE, 12 juillet 1995, Cne de Simiane, n° 155495 et Cne de Fontenay-le-Fleury n° 157092 (2 espèces).Voir aussi QE n° 42396, JOAN Q 1er mai 2000, p. 2752.

Le droit impose que les élus insèrent, dans leurs RI, un certain nombre de règles. Dans le cas des communes, par exemple, il s’agit notamment des :

  • conditions de consultation des projets de contrats ou de marchés concernant un service public (2e alinéa de l’art. L.2121-12 du CGCT) ;
  • règles relatives aux questions orales des conseillers municipaux (art. L.2121-19 du CGCT ; art. L.2512-5 pour le Conseil de Paris et les conseils municipaux de Lyon et Marseille) ;
  • conditions d’organisation du débat portant sur le rapport budgétaire  (art. L.2312-1 du CGCT) ;
  • règles relatives aux missions d’information et d’évaluation de l’article L.2121-22-1 du CGCT
  • modalités d’expression des élus minoritaires au sein des bulletins d’information générale sur les réalisations et la gestion de la collectivité (art. L.2121-27-1 du CGCT).
  • etc.

NB : voir Règlement intérieur : mise à jour (au 25/7/2022) du modèle de l’AMF 

Le règlement intérieur a donné lieu en 1992 (date de sa 1e généralisation), puis en 1995, après les élections municipales, à d’assez nombreuses difficultés. En résumé, il en demeure une leçon : le mieux est de faire simple et souple.
Toute complexité risque, en effet, d’enserrer les débats du conseil ou le fonctionnement des commissions municipales dans de lourdes procédures. Surtout, le conseil municipal, départemental, régional ou intercommunal n’a pas, juridiquement, la compétence pour « modifier le droit », ni même pour « ajouter au droit », des assemblées délibérantes locales. Bref, si le règlement intérieur s’avère trop complexe, dans le meilleur des cas il sera pesant, dans le pire il sera illégal. Le règlement intérieur peut être l’utile moyen de fixer les règles du jeu du conseil municipal, mais aussi d’innover (procédures de consultation et organisation des commissions ou des comités consultatifs, augmentation du nombre de documents transmis aux élus avant le débat budgétaire, régime des questions orales, etc.), à condition d’éviter toute illégalité.

NB : ce qui précède reprend des passages de mon ouvrage intitulé « Guide du
conseil municipal ; Règles, pièges et astuces », Territorial éditions, 2020.

Pour des exemples récents, voir :

 

II. Un règlement intérieur sera donc censuré s’il comporte des dispositions contraires au droit national ?

 

OUI. Les jurisprudences antérieures censurant les dispositions de règlements intérieurs contraires au droit national sont légion.

Voici quelques unes de ces décisions : CE, 10 février 1995, Riehl, n° 129168 et Coudekerque- Branche, n° 147378 (2 espèces) ; CAA Nancy, 4 juin 1998, V. de Metz, n° 97NC02102 ; CAA Versailles, 3 mars 2011, Commune de Nozay, N° 09VE03950 ; TA Versailles, 8 décembre 1992, Commune de Courcouronnes, n° 925961 ; TA Orléans, 8 juillet 1993, Thalineau, JCP 1994. IV. 238 ; etc. 

 

III. Que prévoyaient les deux règlements intérieurs concernés ?

 

III.A. Affaire corse

Sous le titre « Usage du bilinguisme », l’article 16 du règlement intérieur du conseil exécutif prévoyait que :

« Les membres du Conseil exécutif de Corse et les agents du Secrétariat général du Conseil exécutif utilisent les langues corse et française dans leurs échanges oraux, électroniques, et dans les actes résultant de leurs travaux. »

L’article 1er du règlement intérieur de l’Assemblée de Corse allait dans le même sens.

III.B. Affaire catalane

Les conseils municipaux d’Elne, d’Amélie-les-Bains-Palalda, de Tarerach, de Saint-André et de Port-Vendres ont modifié leur règlement intérieur pour permettre aux conseillers municipaux de présenter les délibérations et de débattre en catalan avec une traduction en français.

Ces dispositions prévoyaient que :

« Le rapporteur pourra présenter la délibération en langue catalane mais il devra toujours l’accompagner de la traduction en français. De même, les interventions des conseillers municipaux pourront se faire en langue catalane mais elles devront toujours être accompagnées de la traduction en français ».

 

IV. La Constitution et la loi interdisent-elles les langues régionales ?

NON… bien au contraire. L’article 75-1 de la Constitution dispose depuis 2008 que :

« Les langues régionales appartiennent au patrimoine de la France.»
D’ailleurs, récemment, a été adoptée la « Loi Molac » n° 2021-641 du 21 mai 2021 relative à la protection patrimoniale des langues régionales et à leur promotion » :

V. Ces langues régionales ont-elles une parité de situation, en droit, avec la langue française ?

NON. Les langues régionales sont certes reconnues, ainsi qu’il vient de l’être rappelé, par l’article 75-1 de la Constitution (voir ci-avant)

MAIS la langue française, elle, est celle de la République aux termes de l’article 2 de la Constitution :

« La langue de la République est le français.
« […]»

 

Le recours au français s’impose aux termes de la loi « Toubon » n° 94-665 du 4 août 1994 relative à l’emploi de la langue française, précisant elle-même l’article 2 de la Constitution qui, par certains côtés, réactivait elle-même l’ordonnance de Villers-Cotterêts du 10 aout 1539.

L’article 21 de cette loi dispose (depuis la loi Molac précitée)  que  «les dispositions de la présente loi ne font pas obstacle à l’usage des langues régionales et aux actions publiques et privées menées en leur faveur. »

Voir aussi : C. Const., décision 99-412 DC – 15 juin 1999 – Charte européenne des langues régionales ou minoritaires – Non conformité partielle. Voir plus récemment la décision n° 2021-818 DC du 21 mai 2021, avec un important volet sur les langues régionales. Voir :

 

Cette loi avait donné lieu juste précédemment, au nom de l’article 2 de la Constitution notamment, à une assez large censure opérée par le Conseil constitutionnel (portant notamment sur l’ « enseignement immersif » et sur l’utilisation de signes diacritiques dans les actes de l’état-civil) :

 

VI. La langue régionale peut donc s’ajouter à la langue française mais pas s’y substituer ?

OUI c’est exactement cela.

Il est toujours loisible de prévoir d’un texte en français qu’il sera traduit (en sus du français donc), comme cela est le cas pour nos cartes nationales d’identité (CE, 22 juillet 2022, n°455477).

C’est ainsi légalement qu’une charte de parc naturel peut inclure quelques passages en provençal traduisant les paragraphes correspondants rédigés en français (Conseil d’État, 31 octobre 2022, n° 444948, aux tables du recueil Lebon).

A ces règles, n’existent que de rares dérogations historiques. Certains textes peuvent ainsi avoir une valeur juridique quoiqu’écrits en langue régionale ou en langue étrangère, sous de strictes conditions en droit, si ces actes sont antérieurs au rattachement (ou au retour) à la France du territoire considéré avec maintien en vigueur du droit antérieur par la France :

 

Donc, à titre d’illustrations :

Voir aussi ma courte vidéo faite en mars 2022 à ce sujet (4 mn 11) : https://youtu.be/8ddUF0y8gj8

Avec in fine une règle simple :

 

VII. En l’espèce, une traduction (simultanée ou a posteriori dans le PV de séance) en langue corse ou catalane, de débats en français, eût-elle été légale ?

OUI.

 

VIII. Mais ce n’est pas ce qui avait été prévu ?

NON. Voir ci-avant point « III. ».

C’est un bilinguisme qui était prévu dans les débats de l’Assemblée de Corse que pour ceux du conseil exécutif.

Et dans le cas catalan, c’est une traduction en français (mais le français perdant sa primauté) qui était prévue, ce qui était plus défendable en droit (mais cela n’a pas suffit à convaincre le TA).

 

IX. Dès lors, la censure opérée par le juge était inévitable ?

OUI dans le cas corse… sauf à demander au juge de dire l’inverse de ce que posent notre Constitution, nos lois, ainsi que d’aller à rebours d’une jurisprudence constante et unanime.

Et dans le cas des Pyrénées-orientales, la censure du juge était probable, mais moins certaine que dans le cas corse (puisque la langue française n’était pas entièrement remplacée).

Or, ce que l’on demande à un juge, ce n’est pas d’exprimer son opinion sur le droit tel qu’il devrait être à sa fantaisie. Nous sommes en Démocratie représentative : nous approuvons collectivement une Constitution pour nous et nos descendants. Puis nos représentants (ou nous autres citoyens en cas de référendum législatif) adoptent des lois. Le juge est là pour faire respecter nos Lois, notre Droit, nos droits, notre Démocratie représentative.

 

X. Restons sur l’affaire corse. Le TA de Bastia a-t-il entièrement donné raison au Préfet ?

NON. En partie seulement. Et le point où l’argumentation de l’Etat a été rejetée n’était pas non plus un point mineur.

Le préfet contestait aussi le fait que dans le Règlement intérieur était écrit :

« L’Assemblée de Corse et le Conseil exécutif de Corse sont les garants des intérêts matériels et moraux du Peuple Corse […] »

Or, reconnaitre la notion de Peuple corse est un sujet complexe, sensible et débattu.

Notre Constitution parle d’un « Peuple » au singulier, à savoir le Peuple français (préambule ; article 2 ; article 3 ; articles 11 et 72-3).

La France est, ainsi que le proclame l’article 2 de la Constitution de 1958, une République indivisible, laïque, démocratique et sociale.

Dès lors, en 1991, le Conseil constitutionnel avait censuré la mention faite par le législateur du « peuple corse, composante du peuple français », cette formule étant selon le Conseil contraire à la Constitution, laquelle ne connaît que le peuple français, composé de tous les citoyens français sans distinction d’origine, de race ou de religion (décision 91-290 DC, 9 mai 1991, cons. 13).

Le TA aurait peut être pu censurer cette formule qui visait clairement à provoquer, ou à tout le moins à faire « bouger les lignes ».

Prudemment, le TA a préféré constater que ces formulations étaient en réalité dénuées de toute portée opérative réelle et que, partant, on pouvait estimer que la demande préfectorale sur ce point portant sur un point « inopérant » :

« 7. Les dispositions des règlements intérieurs de l’Assemblée de Corse et du conseil exécutif de Corse aux termes desquelles cette assemblée et ce conseil sont les garants des intérêts matériels et moraux du peuple corse sont dénuées de toute portée normative. Il suit de là que les moyens invoqués par le préfet de Corse, tirés de ce que l’article 1er de chacun de ces deux règlements intérieurs méconnaitrait les dispositions de l’article 1er de la Constitution du 4 octobre 1958, sont inopérants. »

En cas d’appel, ce sujet serait débattu de nouveau avec à mon sens quelques incertitudes sur la confirmation, ou non, de la position de première instance sur ce point précis.

Ceci dit, sur ce point également, la position du TA reste solide. Ainsi la mention du « peuple corse » (insérée dans le PADDUC, qui en Corse ressemble aux SRADDET, SDRIF ou autres SAR des autres régions) a pu ne pas être censurée car dénuée de portée normative, et ce aux termes clairs de l’arrêt n° 432933 rendu par le Conseil d’Etat le 7 juillet 2021. D’ autres jurisprudences existent dans le même sens.

 

 

XI. Mais il y a bien eu censure, par le TA de Bastia, d’autres éléments du règlement intérieur ?

OUI… de celui relatif à la langue corse justement. Un point de toute manière où, là, il n’y avait guère de débat possible en droit.

Rappelons que ces deux règlements intérieurs permettaient d’utiliser indifféremment, concurremment, tant la langue corse que la langue française au fil des débats.

Cela était donc nettement contraire aux textes et jurisprudences évoqués ci-avant aux points V et VI, à savoir :

 

Dès lors, la censure opérée par le TA de Bastia était certaine :

« 9. Il résulte du premier alinéa de l’article 2 de la Constitution du 4 octobre 1958 que l’usage du français s’impose aux personnes morales de droit public et aux personnes de droit privé dans l’exercice d’une mission de service public. Il suit de là que l’article 16 du règlement intérieur du conseil exécutif de Corse, ainsi que l’article 1er du règlement intérieur de l’Assemblée de Corse, en tant que cet article prévoit que le corse est au nombre des langues des débats, méconnaissent les dispositions de l’article 2 de la Constitution.
10. Il résulte de ce qui précède que le préfet de Corse est fondé à demander l’annulation, d’une part, de la délibération n° 21/234 AC du 16 décembre 2021 de l’Assemblée de Corse en tant qu’elle approuve le dernier alinéa de l’article 1er de son règlement intérieur et, d’autre part, de l’arrêté n° 22/044CE du 8 février 2022 du président du conseil exécutif de Corse en tant qu’il adopte l’article 16 du règlement intérieur du conseil exécutif de Corse. »

 

XII. Cette annulation est-elle rétroactive ?

Revenons aux fondamentaux du contentieux administratif :

  • l’effet d’une annulation contentieuse consiste à rétablir l’acte comme si celui-ci n’avait jamais eu lieu ; l’acte est censé n’avoir jamais existé et doit être mise en œuvre une reconstitution du passé (jurisprudence constante CE, 26 décembre 1925, Rodière, rec. p. 1065, GAJA 23e éd. 38)…
  • sauf si le juge a décidé d’une annulation différée dans le temps (en application de la jurisprudence CE, Ass., 11 mai 2004, Associations AC! , rec. p. 197, GAJA 23e éd. 101).

 

Dans l’affaire corse,  le TA de Bastia a appliqué la règle par défaut qui est celle de l’annulation rétroactive puisque visiblement la Collectivité territoriale de Corse n’avait pas estimé utile de fournir d’indication sur le nombre et l’importance des actes ainsi concernés :

« 11. En l’absence de toute précision sur le nombre, la nature et l’importance des actes adoptés par l’Assemblée de Corse et par le conseil exécutif depuis l’entrée en vigueur des règlements intérieurs attaqués, il n’apparaît pas que l’adoption de ces actes selon les modalités prescrites par les règlements intérieurs attaqués soit, dans les circonstances de l’espèce, propre à établir que la disparition rétroactive des dispositions critiquées produirait des effets manifestement excessifs.»

 

Dans les affaires d’usage de la langue catalane, nulle application de la jurisprudence AC!, précitée, ne semble avoir été demandée.

 

XIII. Si la France avait ratifié la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires, le résultat de la décision du juge eût-il été différent ?

Ce point peut faire débat.

La France a signé la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires (CELRM) le 7 mai 1999, mais ne l’a pas encore ratifiée. En voir ici le texte complet.

Selon le Conseil de l’Europe, la Charte « s’appliquerait aux sept langues régionales de France ci-après : le basque, le breton, le catalan, le corse, le néerlandais (flamand occidental et néerlandais standard), l’allemand (dialectes de l’allemand et allemand standard, langue régionale d’Alsace-Moselle) et l’occitan.

Voir :

 

L’article 10 de cette charte est souvent interprété comme permettant aux acteurs du monde public de s’exprimer en langue régionale plutôt qu’en langue nationale si tel est leur souhait.

MAIS :

  • l’article 2 (§ 2) de cette Charte fait obligation à chaque État contractant de « s’engage[r] à appliquer un minimum de trente-cinq paragraphes ou alinéas choisis parmi les dispositions de la partie III de la présente Charte, dont au moins trois choisis dans chacun des articles 8 et 12 et un dans chacun des articles 9, 10, 11 et 13.»
    Donc les commentaires, assez nombreux, sur Twitter, de cette décision du TA de Bastia regrettant que la France n’ait pas ratifié cette charte font un peu vite fi du tri que les Etat signataires peuvent ensuite opérer au sein des obligations de ce traité
  • surtout, si la France ratifiait cette charte… alors il faudrait modifier notre Constitution… comme l’a très clairement imposé le Conseil constitutionnel dans une décision précitée (C. Const., décision 99-412 DC – 15 juin 1999 – Charte européenne des langues régionales ou minoritaires – Non conformité partielle)… 

 

XIV. A-t-on le droit d’être d’accord ou non avec le TA ?

Il ne faut pas confondre le droit tel qu’il est et l’opinion individuelle que l’on peut avoir du droit tel qu’on aimerait qu’il devienne.

En droit, les décisions du TA sont conformes aux règles de notre pays, à sa Constitution, à ses lois (avec certitude pour le TA de Bastia, avec un petit débat possible pour le TA de Montpellier) …

Ceux qui sont pour que ce droit évoluent peuvent militer pacifiquement pour que nos règles changent. A eux d’enchaîner les colloques, les réunions politiques, les demandes à leurs représentants, etc.

Ceux qui pensent que le droit tel qu’il existe peuvent militer en sens inverse pour que celui-ci n’évolue pas.

 

 

XV. Ceci s’applique-t-il aux candidats aux élections ?

 

Non ceux-ci peuvent s’exprimer dans la langue de leur choix. Voir :

 

XVI. Où trouver les textes de ces deux décisions du TA de Bastia et celles du TA de Montpellier ?

Ici :

Voir en cliquant ici, en téléchargement pdf depuis le site du TA de Bastia, les conclusions de M. le rapporteur public dans les affaires n°s 2200748 et 2200749, Préfet de Corse c/ collectivité de Corse.