Le cumul des mandats à la sauce lyonnaise.. n’est pas goûté par les sages de la rue Montpensier.
Mais c’est avec finesse que ce plat, abîmé par des gâte-sauces parlementaires… se trouve renvoyé aux cuisines.
Car une nouvelle fois le Conseil constitutionnel utilise, via ses « réserves » à effet non rétroactif, la recette de la censure nappée de validation

De quoi parlons-nous ?
Du fait qu’on ne PEUT PAS être député ET conseiller municipal (+1000 hab.) ET conseiller départemental… Sauf à Lyon (la métropole exerçant les compétences départementales).

Le Conseil constitutionnel allait-il valider cette anomalie ? Ou la censurer ?
A cette question binaire, le Conseil constitutionnel a donc préféré une variante culinaire.
Il a validé le texte, mais avec des réserves (à effet à dater de sa décision, y compris donc pour le parlementaire dont le mandat est en cours) qui en réalité censurent cette spécificité de la capitale des Gaules.

Tirons en prétexte pour interroger cet usage, devenu usuel et parfois hardi, des réserves d’interprétation, dont le sens même est de sortir de l’alternative binaire entre validation et censure, mais qui peuvent conduire à des tête à queue intellectuels de haut vol. 

 

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I. Un régime apparemment original

 

Le premier alinéa de l’article L.O. 141 du code électoral, fixant les règles de cumul de mandats, a rendu incompatible le mandat de député avec, notamment, l’exercice simultané d’un mandat de conseiller municipal d’une commune (de plus de 1.000 habitants) et d’un mandat de conseiller départemental :

« Le mandat de député est incompatible avec l’exercice de plus d’un des mandats énumérés ci-après : conseiller régional, conseiller à l’Assemblée de Corse, conseiller départemental, conseiller de Paris, conseiller à l’assemblée de Guyane, conseiller à l’assemblée de Martinique, conseiller municipal d’une commune soumise au mode de scrutin prévu au chapitre III du titre IV du présent livre.
« Tant qu’il n’est pas mis fin, dans les conditions prévues au I de l’article LO 151, à l’incompatibilité mentionnée au premier alinéa du présent article, l’élu concerné ne perçoit que l’indemnité attachée à son mandat parlementaire et l’indemnité attachée à un autre de ses mandats de son choix. »

Cet article a, pour la dernière fois, été modifié par la loi organique n°2014-125 du 14 février 2014…

Faute de loi organique ad hoc, a été « oubliée » dans cette liste la Métropole de Lyon en ce que celle-ci a récupéré les compétences départementales sur son territoire (comme Paris sur le sien depuis belle lurette) le 1er janvier 2015 en vertu de la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (MAPTAM) (art. 26 et s.).

Il est à rappeler que l’élection des membres du conseil de la métropole de Lyon se font au suffrage universel direct (le même jour que les élections municipales, mais indépendamment de celles-ci, donc), depuis 2020.

Est-ce constitutionnel (la partie départementale des compétences métropolitaines n’étant pas à prendre en compte) ou est-ce une différence de traitement inconstitutionnelle ?

 

L’affaire concerne le député du Rhône, M. Alexandre Vincendet, sur recours de MM. Matthieu Vieira et M. Yves Durieux et qui, donc, est tant élu de la Métropole que conseiller municipal dans cette commune de Rillieux-la-Pape.

 

 

II. Une solution de censure sous couvert de validation … soit une recette osée, à la base, mais de moins en moins originale en pratique

 

Ce sujet a donc donné lieu à un contentieux administratif, pour lequel le Conseil d’Etat a admis de transmettre la QPC correspondante au Conseil constitutionnel :

• Conseil d’État, 9 octobre 2023, n° 475884

 

Et, donc, ce jour, le Conseil constitutionnel a choisi de valider la conformité de ce régime à la Constitution… tout en émettant une réserve d’interprétation qui en fait équivaut à une invalidation, pour l’avenir.

Citons le conseil qui commence par souligner que oui la Métropole a des compétences départementales dans le cas de Lyon :

« 9. Or, il résulte des articles L. 3611-1, L. 3611-3 et L. 3641-2 du code général des collectivités territoriales que, sauf disposition spéciale contraire, la métropole de Lyon, collectivité territoriale à statut particulier au sens de l’article 72 de la Constitution, s’administre dans les conditions fixées par la législation en vigueur relative au département et exerce de plein droit sur son territoire les compétences que les lois attribuent au département. Ainsi, le mandat de conseiller de la métropole de Lyon comporte notamment les mêmes attributions que celui de conseiller départemental. »

 

… et que si l’on combine cela avec l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789… on voit que l’on a une inégalité de traitement entre élus placés dans la même situation.

 

 

Conduisant donc, non pas à une censure, mais à son quasi équivalent qu’est la réserve d’interprétation que voici :

« 10. Dès lors, les dispositions contestées ne sauraient, sans méconnaître le principe d’égalité devant la loi, être interprétées comme autorisant le cumul du mandat de député avec l’exercice simultané du mandat de conseiller de la métropole de Lyon et de l’un des autres mandats locaux énumérés au premier alinéa de l’article L.O. 141 du code électoral. »

Avec une immense différence, selon qu’il y a réserve d’interprétation ou censure, sur le contentieux actuellement pendant devant le juge administratif.

Mais sur le terrain, le problème est réglé par cette réserve d’interprétation et par le fait que celle-ci est d’application immédiate (mais, donc, non rétroactive) :

» 11. La réserve énoncée au paragraphe précédent s’applique à compter de la date de publication de la présente décision. En application du paragraphe I de l’article L.O. 151 du code électoral, il appartient ainsi au député qui se trouve dans une telle situation d’incompatibilité à cette date de la faire cesser en démissionnant d’un des mandats qu’il détient au plus tard le trentième jour qui suit cette même date. À défaut d’option dans ce délai, le mandat acquis à la date la plus ancienne prend fin de plein droit.»

 

 

Faut-il y voire une suprême hypocrisie nimbée de subtilité ? On pourrait pencher en ce sens quand  on lit la suite de la décision qui est tout de même un chef d’oeuvre :

« 12. Sous cette même réserve, le grief tiré de la méconnaissance du principe d’égalité devant la loi doit donc être écarté.»

… alors que l’on a bien une censure au nom du principe que l’on écarte.

MAIS est-il raisonnable d’y voir vraiment une telle hypocrisie ?

Il nous semble que non.

Car force fut au Conseil constitutionnel, même s’il ne le formule pas ainsi expressément, sans doute de constater que les formulations antérieures du code pouvaient donner lieu à débats, à incertitudes. Donc censurer rétroactivement est un peu injuste et cela reviendrait à des conséquences contentieuses plus injustes encore : il est plus sage semble-t-il, en effet, même si une telle considération, subjective, n’est pas très juridique… de repartir de 0 au point où nous en sommes et de laisser cet élu choisir à ce stade entre mandats comme le veut le régime des incompatibilités (le cumul des mandats est une incompatibilité).

Et même le résultat est là plus favorable au requérant que ne l’eût été une censure pour l’avenir. 

D’où cette astuce.

 

Cette astuce est-elle osée ?

Oui un peu.

Cette astuce est-elle originale ?

Non. Car elle est de plus en plus usitée. Et le principe même de ces réserves d’interprétation est de sortir de l’alternative un peu trop radicale entre validation et censure.

Citons le Professeur Philippe Blachèr traitant des réserves d’interprétation du Conseil constitutionnel :

« La référence aux réserves d’interprétation dans la jurisprudence constitutionnelle est désormais habituelle. L’objectif des réserves consiste à « sauver [7] la constitutionnalité d’une disposition législative en déclarant celle-ci conforme à la Constitution à la condition que son application respecte les interprétations énoncées par le Conseil constitutionnel [8] »

Source : BLACHèR Philippe, « Le Conseil constitutionnel en fait-il trop ? », Pouvoirs, 2003/2 (n° 105), p. 17-28. DOI : 10.3917/pouv.105.0017. URL : https://www.cairn.info/revue-pouvoirs-2003-2-page-17.htm

Ensuite, le Conseil d’Etat donne à ces réserves d’interprétation une vraie valeur de chose jugée avec toujours la même formulation :

« Les réserves d’interprétation dont une décision du Conseil constitutionnel assortit la déclaration de conformité à la Constitution d’une disposition législative sont revêtues de l’autorité absolue de la chose jugée et lient tant les autorités administratives que le juge pour l’application et l’interprétation de cette disposition ».
Exemple : Conseil d’État, 22 septembre 2022, 436939, aux tables. 

Le juge peut même citer les décisions du Conseil constitutionnel pour étendre ces réserves d’interprétation à la légalité même des actes administratifs par ce qui commence alors à ressembler à une réserve d’interprétation du juge lui-même (voir par exemple le point 13 de CE, ord., 27 novembre 2020, n° 446712, 446724, 446728, 446736, 446816).

Ce qui n’empêche pas le juge administratif de s’octroyer à ce stade de réelles marges de manoeuvre de loin en loin à ce stade.

Plus encore : le juge administratif fait maintenant de vraies réserves d’interprétation lui-même, avec même obligation de les publier au JO pour que ce droit, purement prétorien donc, soit bien connu de tous en même temps que le texte qu’il corrige. Citons un exemple très net :

« Article 2 : Le 5° de l’article L. 131-6 du code de justice administrative modifié par le 2° de l’article 7 de l’ordonnance du 2 juin 2021 portant réforme de l’encadrement supérieur de la fonction publique de l’Etat s’entend comme prévoyant que le collège de déontologie de la juridiction administrative est chargé : « De rendre des avis préalables sur les affectations des magistrats mentionnés à l’article L. 231-5 ».
« Article 3 : Un extrait de la présente décision, comprenant l’article 2 de son dispositif et les motifs qui en sont le support nécessaire, sera publié au Journal officiel de la République française dans un délai d’un mois à compter de la réception par la Première ministre de la notification de cette décision.»
Source : CE, 19 juillet 2022, Association pour l’égal accès aux emplois publics et la défense de la méritocratie républicaine, USMA, SJA, AAEENA, AMCC, SJF et autres, n°453971,454719,454775,455105, 455119, 455150,455155

N.B. : autre exemple très net, mais sans aller jusqu’à prendre une place dans le dispositif de la décision du Juge, voir — pour les MNA — la décision CE, 5 février 2020, n°428478, 428826.

Plus encore, à côté de la réserve d’interprétation, existe la technique, tout aussi efficace mais plus clandestine, de la réinterprétation conférant à un texte une signification qui eût bien étonné ses auteurs.

Illustrations pour le juge administratif, mais le Conseil constitutionnel est sur ce point au diapason :  Conseil d’État, 27 juillet 2022, n° 450330 ;Conseil d’État, 16 décembre 2019, n° 428423 ; CE, 21 juin 2018, Société Pierre Bergé et associés et autres, n° 408822 ; Conseil d’État, 27 juillet 2022, n° 463850 ; pour un cas de réserver d’interprétation valant en réalité totalement censure quitte à faire dire hardiment à un texte l’inverse de ce qu’il dit : CE, ord., 18 octobre 2023, Association Comité d’action Palestine, n°488860. A ces sujets, voir notre article ici. 

 

 

Bref, un, peu de sauce sur ce plat lyonnais, et ça passe crème. Plus encore, tout le monde dans ce dossier pourra dire avoir gagné. Bon appétit.

Source :

Décision n° 2023-1073 QPC du 1er décembre 2023, M. Matthieu V. et autre [Cumul des mandats de député et de conseiller de la métropole de Lyon], Conformité – réserve