Éric Landot Brèves et articles, Ressources et institutions (dont fonction publique, élections, responsabilités, droit administratif général...)

Quelles sont les limites au droit de communication de documents administratifs… quand les données sont énormes, informatisées et/ou à anonymiser ? [mise à jour au 19/11/25 en raison d’un nouvel arrêt]

Caviar

Une déjà riche jurisprudence combine sur le droit d’accès aux documents administratifs quand ceux-ci ont des informations nominatives et se trouvent dans d’amples bases de données (I). Notamment, en 2020 et en 2022, diverses décisions du Conseil d’Etat réglaient la question de l’équilibre entre raisonnable et impossible, entre anonymisation et traitement de masse, pour l’accès aux données qui sont incluses dans des bases de données et/ou de gros fichiers, numériques par exemple. 

L’étape d’après était évidemment de voir si des requérants peuvent exiger que ces efforts passent par la création d’outils pour ces extractions ou l’appropriation ou à l’adaptation à tel ou tel outil existant. 

Puis un nouvel arrêt en date du 17 juin 2024 précisait encore ce cadre (II). En effet, on savait que parmi les raisons pour lesquelles on pouvait refuser une telle communication, il fallait distinguer les cas de « charge disproportionnée » (définissant une des deux hypothèses de demande abusive), déjà assez largement éclairée par le juge… des cas de « charge de travail déraisonnable », notion qui, par cette nouvelle décision, commence d’être identifiable (le juge fixant une énumération de tels cas, ce qui est un bon début à défaut de vraie définition…).. 

Voici maintenant qu’une nouvelle décision a été rendue par le Conseil d’Etat en octobre 2025 (III) :

  • La Haute Assemble y précise la notion de demande abusive au regard, non plus des masses énormes de données à trier, mais du travail conséquent d’anonymisation que la demande implique, avec surtout des données intéressantes quant à l’office du juge en pareil cas… qui n’est pas obligé par exemple de se faire communiquer tout ou partie des pièces demandées (quitte à le faire sans contradictoire) pour vérifier si réellement le travail d’anonymisation est, ou n’est pas, énorme. Ce qui est un peu fort de café et tranche avec d’autres jurisprudences dans des domaines comparables.
  • Ajoutons d’ailleurs d’importants conseils à ce sujet, pour les administrations en phase de contentieux…
  • Enfin, notons que le juge de cassation confirme les limites de son contrôle sur les appréciations du juge du fond. Et les catégorisations admises en l’espèce pourront être utiles pour fonder des présomptions de types de documents devant, ou non, être communiqués avec anonymisation en dépit de leur volume. 

 

 

I. Une déjà riche jurisprudence combinant sur le droit d’accès aux documents administratifs quand ceux-ci ont des informations nominatives et se trouvent dans d’amples bases de données 

 

Un document administratif ne sera un document communicable que si, entre autres conditions, il EXISTE, s’il est déjà un document existant (et définitif et administratif etc.) et non pas un document à créer pour le demandeur (articles L. 311-1 et L. 300-2 du code des relations entre le public et l’administration ; CRPA).

OUI MAIS… avec les bases de données, désormais, la frontière entre un document existant et inexistant s’estompe. De nombreux documents n’existent pas mais peuvent exister en deux clics…

Et il faut alors tenir compte de l’article L. 311-9 du CRPA selon lequel cet accès aux documents administratifs s’exerce « dans la limite des possibilités techniques de l’administration ».

Alors le juge a du définir une frontière et, mieux, une frontière assez floue souple pour être opérationnelle avec une marge d’appréciation au cas par cas :

 

 

Un nouvel arrêt a été rendu en décembre 2023 à ce sujet, dans la lignée des jurisprudences précédentes de 2020 et de de 2022 : le Conseil d’Etat juge que l’administration n’a l’obligation à cette occasion, pour opérer cette extraction, ni de recourir à un logiciel qui serait mis à sa disposition par le demandeur, ni de développer un nouvel outil informatique, ni de développer de nouvelles fonctionnalités sur les outils dont elle dispose…. De plus, cette affaire illustre bien un cas refus fondé en raison de la charge disproportionnée sur l’administration saisie au regard des moyens dont elle dispose, s’il était fait droit à cette demande.

Source :

Conseil d’État, 20 décembre 2023, 467161, Publié au recueil Lebon

Voir aussi ici les conclusions de M. Laurent DOMINGO, rapporteur public dans cette affaire. 

Voir aussi :

 

 

 

II. La notion de « charge disproportionnée » (définissant une des deux hypothèses de demande abusive) a encore été précisée en 2024, le juge fixant une énumération de tels cas, ce qui est un bon début à défaut de vraie définition…

 

 

On a vu ci-avant notamment que l’on peut refuser une communication notamment (en sus d’autres hypothèses, comme celle du document inexistant ou déjà en ligne)

 

On a vu, ci-avant en I., que les cas de demande abusive, notamment pour « charge disproportionnée », commencent d’être assez clairs.

Mais l’autre hypothèse, distincte, propre aux extractions de données, pour « charge de travail déraisonnable » restait assez obscure.

Or ce point a en 20247 été précisé par le juge administratif avec le résumé des table que voici, avec :

  • un rappel de la non obligation de créer un document administratif :
    • « Les articles L. 300-2 et L. 311-1 du code des relations entre le public et l’administration (CRPA) n’ont pas pour effet d’imposer à l’administration d’élaborer un document dont elle ne disposerait pas pour faire droit à une demande de communication. »
  • un rappel qu’il peut en aller autrement en cas de simple extraction d’une base de données :
    • « En revanche, constituent des documents administratifs au sens de ces articles les documents qui peuvent être établis par simple extraction des bases de données dont l’administration dispose […] »
  • en rappelant dans ce dernier cas la limite à cette possibilité, à savoir l’absence de « charge de travail déraisonnable »… Mais en définissant enfin cette notion :
    • « si cela ne fait pas peser sur elle une charge de travail déraisonnable, notamment en l’obligeant soit à modifier l’organisation d’une base de données, soit à développer des outils de recherche, ou à modifier ceux actuellement à sa disposition, pour l’extraction des informations demandées. »

 

Enfin… définissant…. définissant.. .cela reste vite dit. Cela reste une énumération commençant par un « notamment ». Mais c’est un début !

En l’espèce, la  » Confédération paysanne  » avait demandé à l’INRAE  la communication d’un grand nombre de documents.

Le Conseil d’Etat commence donc par poser ce cadre :

« 3. Ces dispositions n’ont pas pour effet d’imposer à l’administration d’élaborer un document dont elle ne disposerait pas pour faire droit à une demande de communication. En revanche, constituent des documents administratifs au sens de ces dispositions les documents qui peuvent être établis par simple extraction des bases de données dont l’administration dispose, si cela ne fait pas peser sur elle une charge de travail déraisonnable, notamment en l’obligeant soit à modifier l’organisation d’une base de données, soit à développer des outils de recherche, ou à modifier ceux actuellement à sa disposition, pour l’extraction des informations demandées.»

Et le Conseil d’Etat a censuré ensuite le TA d’Orléans pour n’avoir pas utilisé ce mode d’emploi alors que certaines demandes :

  • conduiraient à l’élaboration de documents nouveaux dans un cas et à une modification de l’organisation de la base de données dans un autre cas (non communication donc, et là le rejet de la demande était conforme déjà aux jurisprudences précitées de 2020 et de 2022)
  • avec dans ce cadre le dépassement de la simple extraction sauf charge de travail déraisonnable, donc

 

Source : 

Conseil d’État, 17 juin 2024, INRAE, n° 470620, aux tables du recueil Lebon

Voir aussi les conclusions de Mme Esther de MOUSTIER, Rapporteure publique :

III. Et maintenant, en octobre 2025, le Conseil d’Etat précise la notion de demande abusive au regard, non plus des masses énormes de données à trier, mais du travail conséquent d’anonymisation que la demande implique, avec surtout des données intéressantes quant à l’office du juge en pareil cas… qui n’est pas obligé par exemple de se faire communiquer tout ou partie des pièces demandées (quitte à le faire sans contradictoire) pour vérifier si réellement le travail d’anonymisation est, ou n’est pas, énorme. Ce qui est un peu fort de café et tranche avec d’autres jurisprudences dans des domaines comparables. Ajoutons d’ailleurs d’importants conseils à ce sujet, pour les administrations en phase de contentieux… Enfin, notons que le juge de cassation confirme les limites de son contrôle sur les appréciations du juge du fond. Et les catégorisations admises en l’espèce pourront être utiles pour fonder des présomptions de types de documents devant, ou non, être communiqués avec anonymisation en dépit de leur volume. 

 

Fin 2022, le Syndicat de la magistrature a demandé à l’Etat, et notamment le garde des sceaux (avec qui ce syndicat entretenait des rapports guerriers), la communication de pas moins d’une centaine de rapports de l’inspection générale de la justice produits entre 2018 et 2021, communication qui euariat entrainé un travail redoutable d’anonymisation.

Le TA de Paris a annulé le refus de l’Etat pour 81 de ces rapports, une telle demande ne constituant pas, selon ce tribunal, une « charge excessive » (faible nombre de données à anonymiser pour nombre de ces rapports ; étalement possible de ces communications nonobstant le délai imposé à l’adminsitraiotn par ledit TA…).

Facile à dire pour le TA ? Ou au contraire légitime défense par le TA des droits à communication quand en réalité l’occultation n’est pas énorme à réaliser ?
En fait, surtout, ce qui interroge, c’est que selon le Conseil d’Etat :
« le tribunal administratif de Paris a jugé, sans s’être fait produire ces documents préalablement, que le garde des sceaux, ministre de la justice, n’établissait pas que la charge requise par les occultations à réaliser dans les rapports sollicités, en vertu des dispositions combinées des articles L. 311-5, L. 311-6 et L. 311-7 du même code, aurait pour effet de faire peser sur l’inspection générale de la justice une charge disproportionnée au regard des moyens dont elle dispose au sens des dispositions de l’article L. 311-2 du même code, de nature à remettre en cause leur caractère communicable.»
Donc facile à dire ou pas ? En tous cas difficile à trancher pour un juge qui ne regarde pas précisément de quoi il s’agit…
Le juge a la faculté de se faire communiquer de tels actes, même sans contradictoire vers l’autre partie, pour voir de quoi il en tourne…
NB : sur les limites de ces communications sans contradictoire, voir cependant désormais ici. 
Mais… bon Prince, le Conseil d’Etat estime que le juge du fond n’a pas l’obligation de se faire livrer lesdites pièces pour juger… sur pièces :
« 7. Lorsque l’administration fait valoir que la communication des documents sollicités, en raison notamment des opérations matérielles qu’elle impliquerait, ferait peser sur elle une charge de travail disproportionnée au regard des moyens dont elle dispose, de telle sorte que la demande de communication présente le caractère d’une demande abusive ainsi qu’il a été dit au point 3, il lui appartient d’apporter tous éléments de nature à établir la réalité de ce qu’elle avance. Il appartient au juge de l’excès de pouvoir de former sa conviction sur les points en litige au vu des éléments versés au dossier par les parties. S’il a alors la faculté d’exiger de l’administration compétente la production de tout élément susceptible de permettre de vérifier le bien-fondé de ce qu’elle avance, et, en particulier, s’agissant d’un litige dont l’objet même est le refus de communication des documents demandés, la communication de ceux-ci, en totalité ou en partie, sans que la partie à laquelle ce refus a été opposé n’ait le droit d’en prendre connaissance au cours de l’instance, il ne méconnaît pas son office en s’abstenant de le faire alors que le débat porte sur la charge de travail que les occultations ou disjonctions représentent.« 8. Par suite, ne peuvent qu’être écartés les moyens tirés de ce que le tribunal administratif aurait commis une erreur de droit ou entaché son jugement d’irrégularité pour s’être abstenu de demander la production des rapports en cause afin d’apprécier la charge de travail que représenteraient les occultations devant être effectuées. »

Le Conseil d’Etat ne ménage pas toujours ses ouailles des TA et des CAA (notamment en termes de possibilité de remonter vers la maison mère 😉).
Et il n’est pas rare que le juge du fond se voie imposer par le juge de cassation d’user de ses pouvoirs d’instruction pour se faire communiquer des pièces afin de pouvoir statuer en connaissance de cause :
Cette souplesse combinée avec un contrôle assez limité du juge de cassation peut choquer.
Au delà des indignations sincères ou de postures, venons en à l’opérationnel : cela veut dire que l’administration en défense ne va évidemment pas produire de manière contradictoire et anonymisée… toutes les pièces qu’elle dit ne pas pouvoir produire mais :
  • 1e astuce : proposer au juge d’user de la possibilité d’effectuer un contrôle via une transmission de ces données au juge, mais hors contradictoire comme le permet l’article R. 412-2-1 du Code de justice administrative, lorsque des éléments se trouvent couverts par un secret… Avec quelques petites mesures de prudence lors de cette transmission (informations à mettre en première page et surtout petit appel au greffe par prudence).
  • 2e astuce : caviarder les pages les plus lourdes à anonymiser et produire celles-ci pour montrer l’ampleur du travail

Comment dire… on n’ose pas imaginer que l’administration en cause n’avait pas eu recours à ces astuces ?! Allez, pour mon amour de l’administration de mon pays, dites moi qu’ils l’avaient fait.

 

Caviar

 

Puis le Conseil d’Etat donne pour l’essentiel raison au requérant, en des termes qui méritent d’être lus, notamment en raison de la catégorisation de documents faite par le Conseil d’Etat qui pourra être utile pour de futurs litiges

Pour les :

  • « bilans d’application des politiques publiques qui incombent au ministère de la justice, tels les rapports thématiques ou encore les groupes de travail interne »… le juge du fond a en l’espèce tranché (supposé..) que les occultations ne pouvaient être que limitées… dans le cadre d’un contrôle limité du juge de cassation.    Ce qui s’apprécie au cas par cas mais pourra utilement servir de base de référence 
  • «  » contrôle de fonctionnement « ,  » inspection de fonctionnement « ,  » suivi de contrôle de fonctionnement « ,  » examen de situation « ,  » inspection santé et sécurité au travail  » »… le Conseil d’Etat reconnait, toujours dans le cadre de son contrôle limité de cassation, qu’en l’espèce « de tels rapports sont, par nature, tout particulièrement susceptibles de comporter des mentions dont les mêmes dispositions imposent l’occultation. Compte tenu de la gravité des atteintes qu’une divulgation est susceptible de porter aux secrets et intérêts protégés par ces mêmes dispositions, la sélection des passages à occulter aurait nécessairement appelé des vérifications approfondies, y compris pour éviter une divulgation indirecte.»

 

 

D’où le résumé des tables que voici :

» 1) Lorsque l’administration fait valoir que la communication des documents sollicités, en raison notamment des opérations matérielles qu’elle impliquerait, ferait peser sur elle une charge de travail disproportionnée au regard des moyens dont elle dispose, de telle sorte que la demande de communication présente le caractère d’une demande abusive, il lui appartient d’apporter tous éléments de nature à établir la réalité de ce qu’elle avance. 2) a) Il appartient au juge de l’excès de pouvoir de former sa conviction sur les points en litige au vu des éléments versés au dossier par les parties. b) S’il a alors la faculté d’exiger de l’administration compétente la production de tout élément susceptible de permettre de vérifier le bien-fondé de ce qu’elle avance, et, en particulier, s’agissant d’un litige dont l’objet même est le refus de communication des documents demandés, la communication de ceux-ci, en totalité ou en partie, sans que la partie à laquelle ce refus a été opposé n’ait le droit d’en prendre connaissance au cours de l’instance, c) il ne méconnaît pas son office en s’abstenant de le faire alors que le débat porte sur la charge de travail que les occultations ou disjonctions représentent. 3) Les juges du fond apprécient souverainement, sous réserve de dénaturation, si une demande de communication des documents administratifs revêt un caractère abusif.»

 

Source :

Conseil d’État, 28 octobre 2025, Garde des sceaux c. Syndicat de la magistrature, n° 501248, aux tables du recueil Lebon

 

Voir aussi les conclusions de M. Frédéric PUIGSERVER, Rapporteur public :

 

 

Source : photo coll. pers. de notre bibliothèque (2024) – tables du rec. 1849-1874

 

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