Quelles relations entre la voirie et la compétence zones d’activités économiques des EPCI à fiscalité propre ?

 

La loi NOTRe a posé le principe général de la compétence des communautés sur l’ensemble des zones d’activités sans pour autant en donner une définition. En tout état de cause, il s’agit là d’une compétence globale ne se limitant pas à l’aménagement initial de la zone (sur ce point nous vous invitons a retrouver nos publications sur ce sujet). Pour autant, on constate des pratiques variables en ce qui concerne le sort de la voirie après achèvement de la zone pour certains territoires la voirie est intégrée dans la zone, pour d’autres on assiste parfois son intégration dans une compétence spécifique ou une cession aux communes. Faisons le point.

 

I- La compétence ZAE est considérée traditionnellement comme « englobante » en intégrant les VRD

Bien avant la loi NOTRe, se posait la question de savoir si la compétence ZAE englobait les VRD de la zone et dès lors, en cascade, celle de la légalité du montage retenu par certaines communautés consistant à déclarer l’intérêt communautaire certaines zones et, dans la voirie d’intérêt communautaire, leurs voiries  : a minima cela semblait redondant.

Surtout, cela pouvait revenir à intégrer en voirie des ouvrages rattachés à une autre compétence et ainsi « vider » la compétence voirie de tout son sens (ou disons, à valider une compétence pour la DGF bonifiée à moindre frais).

Dans diverses questions écrites, l’Etat a pu s’exprimer sur les contours de la compétence et ce qu’elle implique sur les VRD. Elles allaient dans le sens d’une intégration des VRD des zones dans la compétence développement économique directement.

Ainsi,  le ministre avait par exemple considéré, en 2004, que les VRD dans un zone étaient bien rattachées à celle-ci et, hors zone, pouvaient en sortir (Question n° 0488S, JO Sénat du 19 mai 2004) :

La création et l’aménagement d’une zone d’activité, qui peuvent être confiées à une communauté de communes, ne peuvent s’entendre sans que les voies nécessaires à la desserte des bâtiments et terrains destinés à recevoir des entreprises soient construites et entretenues. C’est là un élément majeur. C’est pourquoi la zone d’activité dont l’aménagement, la gestion et l’entretien appartiennent à la communauté doit notamment comprendre un réseau de voirie adéquat. La compétence « aménagement, gestion et entretien des zones d’activité » englobe donc la voirie.

S’agissant des aménagements connexes, et sous réserve de l’appréciation souveraine des tribunaux, il y a lieu de considérer que, situés hors du périmètre de la zone d’activité, ils ne font pas partie de la compétence « développement économique » mais relèvent de la compétence « voirie ».

Le juge a même eu une approche assez extensive : celui-ci a admis par exemple que des équipements situés hors de la zone d’emprise d’une ZAE, mais destinés à la desserte de celle-ci, relèvent de la compétence économique de l’EPCI (CAA Nancy, 21 octobre 2004, Commune de Verdun, n°99NC01521) :

Considérant qu’au nombre des compétences de la Communauté de communes du Verdunois, à laquelle appartenaient alors les communes de Verdun et de Bellerive-sur-Meuse, figurent notamment les actions de développement économique , et en particulier l’équipement et la gestion de zones d’activités économiques et le développement, dans ces zones, de toutes actions favorisant le maintien, l’extension ou l’accueil d’activités économiques ; que par la délibération en litige, du 2 mars 1998, le conseil de la communauté de communes a décidé d’acquérir le terrain nécessaire à la réalisation de travaux de voirie destinés à rendre plus sûr l’accès à la zone d’activités économiques du Wameau, que ladite communauté de communes a créée sur le territoire de la commune de Bellerive-sur-Meuse, et de favoriser ainsi la commercialisation des parcelles restant à vendre ; qu’à supposer même que cette opération doive être réalisée à l’extérieur du périmètre de la zone d’activités dont s’agit, elle n’est pas étrangère à la compétence que détient la communauté de communes en matière d’ actions de développement économique ; qu’en adoptant cette délibération, le conseil de la communauté urbaine n’a pas empiété sur les pouvoirs de police du maire de Bellerive-sur-Meuse.

Ce n’était du reste pas illogique, par analogie aux opérations d’aménagement où le juge et les textes admettent de faire supporter aux aménageurs des équipements hors ZAC, le juge admettait une approche similaire pour les zones.

Cette approche extensive a même conduit certaines communautés à exercer des compétences en matière d’assainissement (gestion de réseau et d’une station dédiée à la zone) sans avoir la compétence assainissement proprement dite sur son territoire. Mais on touche alors ici du doigt une limite pratique entre l’approche juridique « intégratrice » de la compétence ZAE et l’approche opérationnelle qui pourrait conduire a préférer une gestion de l’assainissement de la zone vers le service compétent. Fort heureusement des assouplissements existent.

 

II- On peut admettre  un certain découpage avec une rétrocession à la fin de l’aménagement des VRD pour garder une certaine cohérence

Il apparait que certaines préfectures (haute-marne par exemple) admettent bien le retour des VRD vers les communes, en s’appuyant sur l’arrêt de la CAA de Nancy du 21 octobre 2004, n° 98NC01879

« Considérant qu’au nombre des compétences de la communauté de communes du verdunois, à laquelle appartenaient alors les communes de Verdun et de Bellerive-sur-Meuse, figurent notamment les actions de développement économique, et en particulier l’équipement et la gestion de zones d’activités économiques et le développement, dans ces zones, de toutes actions favorisant le maintien, l’extension ou l’accueil d’activités économiques ; qu’il ressort des pièces du dossier que la communauté de communes du verdunois a créé, sur le territoire de la commune de Bellerive-sur-Meuse, la zone d’activités économiques du Wameau, également dénommée La pièce des vingt jours – Les quinze quarts ; que la délibération en litige autorise la signature d’un avenant à la convention de reversement des produits perçus sur les zones d’intérêt communautaire conclue avec la commune de Bellerive-sur-Meuse ; que cet avenant vise à intégrer au domaine public communal les voies et réseaux de ladite zonela communauté de communes, qui perçoit les recettes fiscales afférentes à cette zone, s’engageant à prendre en charge, notamment, les frais d’entretien et de rénovation des voies et réseaux ; qu’en prenant cette délibération, le conseil de la communauté de communes, qui s’est borné à exercer la compétence susrappelée, que détient cet établissement public en matière d’actions de développement économique, n’a pas, par suite, méconnu l’étendue de ses pouvoirs ; qu’en décidant de prendre en charge certaines des dépenses afférentes à la zone dont s’agit, alors que la communauté de communes perçoit les ressources fiscales provenant de celle-ci, il n’a pas accordé illégalement une subvention à la commune« 

Attention, en aucun cas cette décision n’a entériné un mécanisme comme quoi les voiries et réseaux devraient être rétrocédés aux communes. Au final, le juge dans cette décision a plus validé qu’elle pourraient être rétrocédées ce qui n’est pas la même chose.

En matière d’assainissement, la station d’épuration d’une zone (STEP) se trouvant sur une zone qui n’est pas entièrement dédiée à l’assainissement de la zone ne relève déjà pas de la compétence de l’EPCI (du moins pas au titre des ZAE, éventuellement au titre de l’assainissement si elle a cette compétence). Ici on ira plus loin en admettant, à l’amiable, un tel transfert pour plus de cohérence d’action.

On signalera que ceux qui ne veulent pas gérer les VRD sans céder les ouvrages pourront aussi recourir à d’autres montages comme par exemple des conventions de gestion ou même des formes de mutualisation pour garder l’investissement au niveau communautaire mais demander aux communes d’assurer l’entretien et gérer ainsi la proximité.

Mais, au-delà de ces considérations, cette réflexion pose une autre question bien plus profonde : une fois l’opération d’aménagement et commercialisation réalisée de la zone, faut-il garder celle-ci dans le giron communautaire ? Les textes sont muets et si on identifie la fin d’une ZAC en droit par des procédures claires, tel n’est pas le cas des zones d’activité.

Traditionnellement on tend a conserver dans le giron communautaire une zone bien après sa commercialisation car celle-ci aura un coût d’entretien (et on retrouve ici les coûts de voirie, mais aussi des espaces verts et autres espaces collectifs) et même plus tard de modernisation et rénovation dans certains cas.

Hors il est souvent jugé opportun de garder la zone et sa voirie pour faciliter les opérations futures mais aussi pour prendre en compte le fait que sur une zone d’activité économique une communauté bénéficiera de la fiscalité économique. Pour autant, cette approche apporte manifestement une nouvelle piste.