Construction : une ordonnance prise en application de la loi ESSOC (société de confiance), au JO de ce matin

L’article 49 de la loi n° 2018-727 du 10 août 2018 pour un Etat au service d’une société de confiance, dite « loi ESSOC » ou « Loi droit à l’erreur et société de confiance »  (NOR: CPAX1730519L; voir ici pour accéder au texte de cette loi ; voir aussi ici la « stratégie nationale d’orientation de l’action publique » insérée dans la loi), prévoyait un nouveau dispositif, à venir, d’ordonnances pour assouplir le droit de la construction (en sus des plus grandes libertés laissées par la future loi ELAN).

Voir :

 

Puis au JO de ce matin, a été publiée une première ordonnance, datée du 30 octobre 2018, prise en vertu de la délégation insérée au sein de la loi ESSOC.

 

I. Rappel de ce que prévoyait la loi ESSOC du 10 août 2010

 

L’objet est large : « toute mesure relevant du domaine de la loi visant à faciliter la réalisation de projets de construction » voire, aussi, pour certaines ordonnances, également à « favoriser l’innovation ». On ne saurait viser plus large. Les modifications à venir, elles, sont plus encadrées.

En fait, c’est deux volées d’ordonnances qui seront prises, certaines à court et d’autres à un peu plus moyen terme.

A court terme, il s’agit notamment de fixer les conditions dans lesquelles le maître d’ouvrage de bâtiments peut être autorisé à déroger à certaines règles de construction sous réserve qu’il apporte la preuve qu’il parvient, par les moyens qu’il entend mettre en œuvre, à des résultats équivalents à ceux découlant de l’application des règles auxquelles il est dérogé et que ces moyens présentent un caractère innovant.

Puis à un peu plus moyen terme (dans un délai de dix-huit mois à compter de la promulgation de la loi) pourront être adoptées des ordonnances avec une mesure phare consistant à prévoir :

« la possibilité de plein droit pour le maître d’ouvrage de bâtiments de satisfaire à ses obligations en matière de construction s’il fait application de normes de référence ou s’il apporte la preuve qu’il parvient, par les moyens qu’il entend mettre en œuvre, à des résultats équivalents à ceux découlant de l’application des normes de référence et en fixant les modalités selon lesquelles cette preuve est apportée avant le dépôt de la demande d’autorisation d’urbanisme et celles selon lesquelles les résultats atteints sont contrôlés après l’achèvement du bâtiment.»

 

Voici ce texte :

Article 49
I. – Dans les conditions prévues à l’article 38 de la Constitution, le Gouvernement est autorisé à prendre par ordonnance, dans un délai de trois mois à compter de la promulgation de la présente loi, toute mesure relevant du domaine de la loi visant à faciliter la réalisation de projets de construction et à favoriser l’innovation :
1° En fixant les conditions dans lesquelles le maître d’ouvrage de bâtiments peut être autorisé, dans l’attente de l’entrée en vigueur de l’ordonnance prévue au II, à déroger à certaines règles de construction sous réserve qu’il apporte la preuve qu’il parvient, par les moyens qu’il entend mettre en œuvre, à des résultats équivalents à ceux découlant de l’application des règles auxquelles il est dérogé et que ces moyens présentent un caractère innovant ;
2° En prévoyant les conditions dans lesquelles l’atteinte de ces résultats est contrôlée avant le dépôt de la demande d’autorisation d’urbanisme puis à l’achèvement du bâtiment.
En outre, cette ordonnance peut abroger le I de l’article 88 de la loi n° 2016-925 du 7 juillet 2016 relative à la liberté de la création, à l’architecture et au patrimoine.
II. – Dans les conditions prévues à l’article 38 de la Constitution, le Gouvernement est autorisé à prendre par ordonnance, dans un délai de dix-huit mois à compter de la promulgation de la présente loi, toute mesure relevant du domaine de la loi visant à faciliter la réalisation de projets de construction :
1° En prévoyant la possibilité de plein droit pour le maître d’ouvrage de bâtiments de satisfaire à ses obligations en matière de construction s’il fait application de normes de référence ou s’il apporte la preuve qu’il parvient, par les moyens qu’il entend mettre en œuvre, à des résultats équivalents à ceux découlant de l’application des normes de référence et en fixant les modalités selon lesquelles cette preuve est apportée avant le dépôt de la demande d’autorisation d’urbanisme et celles selon lesquelles les résultats atteints sont contrôlés après l’achèvement du bâtiment ;
2° En adoptant une rédaction des règles de construction applicables propre à éclairer, notamment par l’identification des objectifs poursuivis, le maître d’ouvrage sur les obligations qui lui incombent et qu’il respecte selon l’une des modalités prévues au 1° du présent II.
III. – Les ordonnances prévues aux I et II visent à assurer que l’atteinte des résultats est évaluée dans un cadre impartial et en conformité avec les dispositions du titre IV du livre II du code des assurances.
Elles permettent un accès au marché pour des solutions en matière de construction innovantes, en prévoyant des modalités d’évaluation de l’atteinte des résultats équivalents adaptées à la nature de la dérogation.
IV. – Un projet de loi de ratification est déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de la publication de chacune des ordonnances prévues aux I et II du présent article.

 

II. L’ordonnance du 30 octobre 2018, première des deux ordonnances prévues par cet article 49

 

L’ordonnance n° 2018-937 du 30 octobre 2018 visant à faciliter la réalisation de projets de construction et à favoriser l’innovation (NOR: TERL1824356R), publiée au JO du 31 octobre 2018, est la première des deux ordonnances à promulguer en application du I de l’article 49.

Elle a pour objet de définir les modalités selon lesquelles les maîtres d’ouvrage des opérations de construction de bâtiments peuvent être autorisés à déroger à certaines règles de construction lorsqu’ils apportent la preuve qu’ils parviennent, par les moyens qu’ils entendent mettre en œuvre, à des résultats équivalents à ceux découlant de l’application des règles auxquelles il est dérogé et que ces moyens présentent un caractère innovant, d’un point de vue technique ou architectural, ainsi que de prévoir les conditions dans lesquelles l’atteinte de ces résultats est contrôlée.

Le I de l’article 49 précise que cette première ordonnance est prise dans l’attente de celle prévue au II du même article, qui a vocation à s’appliquer à un champ plus large.

Citons le rapport au Président de la République, accompagnant l’ordonnance au JO du 31 octobre 2018 :

« Cette seconde ordonnance, qui doit être prise dans un délai de dix-huit mois à compter de la promulgation de la loi, conduira à une réécriture du livre Ier du code de la construction et de l’habitation, afin d’offrir aux maîtres d’ouvrage la possibilité de plein droit de satisfaire à leurs obligations en matière de construction en apportant la preuve qu’ils parviennent, par les moyens qu’ils entendent mettre en œuvre, à des résultats équivalents à ceux découlant de l’application des normes de référence, et d’adopter une rédaction des règles de construction applicables propre à éclairer, notamment par les objectifs poursuivis, les maîtres d’ouvrage sur les obligations qui leur incombent. Il s’agira donc de pérenniser les dispositions de la première ordonnance

 

N.B. : il importera aussi à ce stade de s’adapter à la loi ELAN qui aura entre temps été promulguée. 

Ces deux ordonnances ont pour objectif :

  • « la libération du marché de l’innovation» (pour citer la prose Gouvernementale)
  • de simplifier certaines règles du livre Ier du code de la construction et de l’habitation en substituant à la prescription de moyens, des objectifs de résultats afin que le code gagne en lisibilité.

 

Le rapport au Président de la République, accompagnant l’ordonnance au JO du 31 octobre 2018, se vante  que cette ordonnance :

« a fait l’objet d’une large concertation, entre avril et juin 2018, avec les professionnels de la construction, au sein de onze groupes de travail thématiques et transversaux copilotés par l’administration et le Conseil supérieur de la construction et de l’efficacité énergétique. L’ordonnance a ensuite été soumise à l’avis de ce Conseil, au Conseil national d’évaluation des normes et au Comité consultatif de la législation et de la réglementation financières, qui ont rendu un avis favorable. Elle a également fait l’objet d’une consultation du public en application de l’article L. 123-19-1 du code de l’environnement

 

Est posé, à l’article 1er un principe large et audacieux de droit à déroger aux normes si un résultat équivalent peut être atteint par d’autres voies :

« Le maître d’ouvrage des opérations de construction de bâtiments mentionnées à l’article 2 peut, dans les conditions définies par la présente ordonnance, être autorisé à déroger aux règles de construction applicables dans les domaines énumérés à l’article 3 lorsqu’il apporte la preuve qu’il parvient, par les moyens qu’il entend mettre en œuvre, à des résultats équivalents à ceux découlant de l’application des règles auxquelles il est dérogé et que ces moyens présentent un caractère innovant, d’un point de vue technique ou architectural.»

 

Ce régime se révèle, à la lecture de cet article 2 de l’ordonnance, d’un très vaste champ d’application puisqu’il s’applique à peu près à toutes les opérations de construction :

« Sont soumises aux dispositions de la présente ordonnance les opérations :
1° Devant être précédées de la délivrance d’un permis de construire ou d’un permis d’aménager en application des articles L. 421-1 et L. 421-2 du code de l’urbanisme, faisant l’objet d’une déclaration préalable en application de l’article L. 421-4 du même code ou devant être précédées de l’autorisation prévue à l’article L. 111-8 du code de la construction et de l’habitation ou au premier alinéa de l’article L. 621-9 du code du patrimoine ;
2° Et constituant une opération de construction de bâtiments ou des travaux qui, par leur nature et leur ampleur, sont équivalents à une telle opération.»

 

Ce n’est pas totalement nouveau : certains maîtres d’ouvrage, pour la réalisation d’équipements publics et de logements sociaux, pouvaient d’ores et déjà déroger, à titre expérimental, aux règles applicables en matière de protection contre les risques d’incendie et de panique et d’accessibilité, dès lors que leur étaient substitués des résultats à atteindre similaires aux objectifs sous-jacents auxdites règles, en application du I de l’article 88 de la loi n° 2016-925 du 7 juillet 2016relative à la liberté de la création, à l’architecture et au patrimoine.

 

La présente ordonnance élargit le champ des règles de construction auxquelles il peut être dérogé, en y incluant notamment les règles applicables en matière de :

  • ventilation,
  • acoustique,
  • risques naturels et technologiques
  • et performance énergétique.

 

Citons sur ce point l’article 3 de l’ordonnance :

« Les règles de construction auxquelles il peut être dérogé en application de la présente ordonnance sont celles portant sur :
1° La sécurité et la protection contre l’incendie, pour les bâtiments d’habitation et les établissements recevant des travailleurs, en ce qui concerne la résistance au feu et le désenfumage ;
2° L’aération ;
3° L’accessibilité du cadre bâti ;
4° La performance énergétique et environnementale et les caractéristiques énergétiques et environnementales ;
5° Les caractéristiques acoustiques ;
6° La construction à proximité de forêts ;
7° La protection contre les insectes xylophages ;
8° La prévention du risque sismique ou cyclonique ;
9° Les matériaux et leur réemploi.»

 

Les maîtres d’ouvrage souhaitant innover dans l’un des domaines entrant dans le champ d’application de l’ordonnance devront soumettre leurs projets à des organismes, désignés par décret, qui attesteront du caractère équivalent des résultats obtenus par les moyens que les maîtres d’ouvrage entendent mettre en œuvre, ainsi que leur caractère innovant (voir les articles 4 à 6 de l’ordonnance).

 

L’ordonnance prévoit (et c’est bien le moins… mais avec quelle réalité d’exigence ?) que ces organismes agissent avec impartialité et n’ont aucun lien avec le maître d’ouvrage, les constructeurs ou le contrôleur technique de l’opération qui soit de nature à porter atteinte à leur indépendance. L’attestation de l’effet équivalent sera intégrée au dossier de demande d’autorisation d’urbanisme.

L’article 5 de l’ordonnance, en ce domaine, a subi un considérable régime minceur entre le projet d’ordonnance et le texte promulgué faute pour les parties consultées de se mettre d’accord sur divers points stratégiques en ce domaine, ce qui justifie que l’essentiel de ces règles opérationnelles réelles se retrouveront, après plus amples concertations, dans un projet de décret en Conseil d’Etat à venir.

 

Les opérations ainsi autorisées feront l’objet, jusqu’à l’achèvement des travaux, d’un contrôle réalisé par un contrôleur technique qui fournira, à l’achèvement de ces derniers, une attestation de la bonne mise en œuvre des moyens utilisés par le maître d’ouvrage.

 

Ces opérations resteront en outre soumises aux dispositions relatives aux contrôles de droit commun, applicables à l’ensemble des opérations de construction.

 

Un décret en Conseil d’Etat fixera les conditions d’application de l’ordonnance, et notamment les résultats équivalents à atteindre lorsqu’il est dérogé à une règle de construction, ainsi que les conditions dans lesquelles les données relatives aux opérations de construction sont transmises par les organismes chargés d’attester des résultats équivalents et les contrôleurs techniques attestant leur bonne mise en œuvre, afin qu’elles puissent être rassemblées et diffusées.

 

III. Voici cette ordonnance

 

JORF n°0252 du 31 octobre 2018
texte n° 49 Ordonnance n° 2018-937 du 30 octobre 2018 visant à faciliter la réalisation de projets de construction et à favoriser l’innovation

NOR: TERL1824356R

Le Président de la République,
Sur le rapport du Premier ministre et de la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales,
Vu la Constitution, notamment son article 38 ;
Vu le code de la construction et de l’habitation ;
Vu le code du patrimoine, notamment son article L. 621-9 ;
Vu le code de l’urbanisme, notamment ses articles L. 421-1, L. 421-2, L. 421-4 et L. 462-1 ;
Vu la loi n° 2016-925 du 7 juillet 2016 relative à la liberté de la création, à l’architecture et au patrimoine ;
Vu la loi n° 2018-727 du 10 août 2018 pour un Etat au service d’une société de confiance, notamment le I et le III de son article 49 ;
Vu l’avis du Conseil supérieur de la construction et de l’efficacité énergétique en date du 11 septembre 2018 ;
Vu l’avis du Comité consultatif de la législation et de la réglementation financières en date du 10 octobre 2018 ;
Vu l’avis du Conseil national d’évaluation des normes en date du 19 octobre 2018 ;
Vu les observations formulées lors de la consultation du public réalisée du 21 septembre au 11 octobre 2018, en application de l’article L. 123-19-1 du code de l’environnement ;
Le Conseil d’Etat entendu ;
Le conseil des ministres entendu,
Ordonne :

  • Chapitre Ier : Champs d’application

    Article 1

    Le maître d’ouvrage des opérations de construction de bâtiments mentionnées à l’article 2 peut, dans les conditions définies par la présente ordonnance, être autorisé à déroger aux règles de construction applicables dans les domaines énumérés à l’article 3 lorsqu’il apporte la preuve qu’il parvient, par les moyens qu’il entend mettre en œuvre, à des résultats équivalents à ceux découlant de l’application des règles auxquelles il est dérogé et que ces moyens présentent un caractère innovant, d’un point de vue technique ou architectural.

    Article 2

    Sont soumises aux dispositions de la présente ordonnance les opérations :
    1° Devant être précédées de la délivrance d’un permis de construire ou d’un permis d’aménager en application des articles L. 421-1 et L. 421-2 du code de l’urbanisme, faisant l’objet d’une déclaration préalable en application de l’article L. 421-4 du même code ou devant être précédées de l’autorisation prévue à l’article L. 111-8 du code de la construction et de l’habitation ou au premier alinéa de l’article L. 621-9 du code du patrimoine ;
    2° Et constituant une opération de construction de bâtiments ou des travaux qui, par leur nature et leur ampleur, sont équivalents à une telle opération.

    Article 3

    Les règles de construction auxquelles il peut être dérogé en application de la présente ordonnance sont celles portant sur :
    1° La sécurité et la protection contre l’incendie, pour les bâtiments d’habitation et les établissements recevant des travailleurs, en ce qui concerne la résistance au feu et le désenfumage ;
    2° L’aération ;
    3° L’accessibilité du cadre bâti ;
    4° La performance énergétique et environnementale et les caractéristiques énergétiques et environnementales ;
    5° Les caractéristiques acoustiques ;
    6° La construction à proximité de forêts ;
    7° La protection contre les insectes xylophages ;
    8° La prévention du risque sismique ou cyclonique ;
    9° Les matériaux et leur réemploi.

  • Chapitre II : Mise en œuvre

    Article 4

    I. – Le dossier de demande d’autorisation ou de déclaration des opérations mentionnées à l’article 2 précise s’il est recouru aux dispositions de la présente ordonnance et comprend, dans ce cas, l’attestation prévue à l’article 5.
    Lorsque l’opération doit être précédée de l’autorisation prévue à l’article L. 111-8 du code de la construction et de l’habitation, l’autorité compétente pour délivrer cette autorisation vérifie, au vu de l’attestation prévue à l’article 5, que les résultats obtenus sont équivalents à ceux qui résulteraient de l’application des règles conditionnant l’autorisation.
    Lorsque l’opération doit être précédée des autres autorisations ou de la déclaration mentionnées au 1° de l’article 2, l’autorité compétente pour statuer sur ces demandes oppose, en cas d’absence de l’attestation ou d’attestation incomplète, un refus. Si l’attestation fournie est complète, elle s’impose à cette autorité.
    II. – Lorsque le maître d’ouvrage entend modifier les moyens qu’il met en œuvre, y compris s’il y renonce en tout ou partie, pour la réalisation d’un projet de construction devant être précédé de l’autorisation prévue à l’article L. 111-8 du code de la construction et de l’habitation, il saisit d’une nouvelle demande l’autorité compétente, qui statue selon la procédure prévue au I. Il fait de même, en cas de modification des moyens mis en œuvre pour la réalisation d’un projet ne devant pas être précédé de l’autorisation prévue à cet article L. 111-8, sauf s’il y renonce en totalité. Dans ce dernier cas, il en informe l’autorité compétente.

    Article 5

    I. – Le caractère équivalent des résultats obtenus par les moyens que le maître d’ouvrage entend mettre en œuvre, ainsi que le caractère innovant de ces moyens, sont attestés, avant le dépôt de la demande d’autorisation mentionnée à l’article 2, par des organismes désignés par décret, selon les domaines énumérés à l’article 3, cette activité pouvant être exercée par les contrôleurs techniques agréés dans les conditions prévues à l’article L. 111-25 du code de la construction et de l’habitation. Par les attestations qu’ils délivrent, ces organismes valident également les conditions dans lesquelles la mise en œuvre de ces moyens est contrôlée au cours de l’exécution des travaux, en tenant compte de la nature de la dérogation, ainsi que les conditions d’exploitation et de maintenance du bâtiment.
    Ces organismes agissent avec impartialité et n’ont aucun lien, pour l’opération en cause, avec le maître d’ouvrage, les constructeurs ou le contrôleur technique régi par les articles L. 111-23 et L. 111-25 du code de la construction et de l’habitation, qui soit de nature à porter atteinte à leur indépendance.
    Ils sont couverts par une assurance au titre de leur activité.
    II. – L’attestation mentionnée au I est conservée par le maître d’ouvrage pendant une période de dix ans suivant la date de réception des travaux.

    Article 6

    Un contrôleur technique agréé dans les conditions prévues à l’article L. 111-25 du code de la construction et de l’habitation contrôle, au cours de l’exécution des travaux, la bonne mise en œuvre des moyens utilisés par le maître de l’ouvrage. Il en atteste, au moment de l’achèvement des travaux, auprès de l’autorité compétente mentionnée au I de l’article 4.
    Lorsque l’attestation révèle une mauvaise mise en œuvre de ces moyens, l’autorité compétente, selon le cas, s’oppose à la déclaration d’achèvement et de conformité des travaux mentionnée à l’article L. 462-1 du code de l’urbanisme ou refuse de délivrer l’autorisation d’ouverture mentionnée à l’article L. 111-8-3 du code de la construction et de l’habitation ou l’attestation de conformité des travaux au titre du code du patrimoine.
    Pour l’exercice de cette mission, le contrôleur technique agit avec impartialité et n’a aucun lien avec le maître d’ouvrage ou les constructeurs de l’opération qui soit de nature à porter atteinte à son indépendance.

  • Chapitre III : Dispositions diverses

    Article 7

    I. – Un décret en Conseil d’Etat fixe les conditions d’application de la présente ordonnance, notamment les résultats équivalents à atteindre lorsqu’il est dérogé à une règle de construction.
    II. – Un décret en Conseil d’Etat fixe les conditions dans lesquelles les organismes mentionnés aux articles 5 et 6 transmettent à l’autorité administrative ou à un organisme placé sous son contrôle les données relatives aux opérations de construction mises en œuvre en application de la présente ordonnance, afin que ces données puissent être rassemblées et diffusées, dans le respect du secret des affaires.

    Article 8

    Le I de l’article 88 de la loi du 7 juillet 2016 susvisée est abrogé.

    Article 9

    La présente ordonnance s’applique aux opérations de construction pour lesquels il est statué sur la demande d’autorisation mentionnée à l’article 2 à compter de la publication du décret en Conseil d’Etat mentionné au I de l’article 7 et au plus tard le 1er février 2019.

    Article 10

    Le Premier ministre, le ministre d’Etat, ministre de la transition écologique et solidaire, la ministre des solidarités et de la santé, le ministre de l’intérieur, la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, la ministre des outre-mer, le ministre de la culture et la secrétaire d’Etat auprès du Premier ministre, chargée des personnes handicapées, sont responsables, chacun en ce qui le concerne, de l’application de la présente ordonnance, qui sera publiée au Journal officiel de la République française

Fait le 30 octobre 2018.

Emmanuel Macron

Par le Président de la République :

Le Premier ministre,

Edouard Philippe

La ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales,

Jacqueline Gourault

Le ministre d’Etat, ministre de la transition écologique et solidaire,

François de Rugy

La ministre des solidarités et de la santé,

Agnès Buzyn

Le ministre de l’intérieur,

Christophe Castaner

La ministre des outre-mer,

Annick Girardin

Le ministre de la culture,

Franck Riester

La secrétaire d’Etat auprès du Premier ministre, chargée des personnes handicapées,

Sophie Cluzel