Éric Landot Brèves et articles

Hiérarchisation des conclusions et des moyens dans les requêtes et procès administratif : le Conseil d’Etat peaufine son nouveau système

Il y a presque dix mois, le Conseil d’Etat opérait une petite révolution en matière de demandes de recours pour excès de pouvoir (I), en admettant une hiérarchisation des demandes, et donc des moyens, de recours pour excès de pouvoir, à charge pour le juge de suivre cette hiérarchisation, avec un jeu ensuite de conclusions subsidiaires. Cette révolution, la Haute Assemblée l’a précisée par d’autres arrêts en avril 2019 (II). Nous avions d’ailleurs à l’époque commenté ce nouveau régime en articles et en vidéo (III).

Voici maintenant que le Conseil d’Etat peaufine ce nouveau régime en répondant à une question importante sur l’office du juge d’appel lorsqu’en première instance il a été statué sur un de ces moyens subsidiaires (IV). 

 

I. Depuis décembre 2018, le juge, en recours pour excès de pouvoir, doit prioritairement examiner ceux des moyens de légalité qui peuvent donner lieu à injonction si celle-ci est demandée avec dès lors une véritable hiérarchisation dans les demandes

 

Le 24 décembre 2018, nous commentions dans le présent blog un arrêt important du Conseil d’Etat qui venait d’être rendu (CE, S., 21 décembre 2018, n° 409678, à publier au rec.) :

 

Il en ressortait que le juge, en recours pour excès de pouvoir, allait désormais devoir prioritairement examiner ceux des moyens de légalité qui peuvent donner lieu à injonction si celle-ci est demandée.

« Mais, lorsque le requérant choisit de présenter, outre des conclusions à fin d’annulation, des conclusions à fin d’injonction tendant à ce que le juge enjoigne à l’autorité administrative de prendre une décision dans un sens déterminé, il incombe au juge de l’excès de pouvoir d’examiner prioritairement les moyens qui seraient de nature, étant fondés, à justifier le prononcé de l’injonction demandée. Il en va également ainsi lorsque des conclusions à fin d’injonction sont présentées à titre principal sur le fondement de l’article L. 911-1 du code de justice administrative et à titre subsidiaire sur le fondement de l’article L. 911-2. »

Et tant que  la hiérarchisation est opérée avant la date de cristallisation du recours contentieux (voir l’arrêt célébrissime Intercopie de 1953), celle-ci peut s’imposer au juge dans l’examen desdits moyens si cela est induit, non pas par une demande d’injonction comme évoqué au point 8 de l’arrêt, mais par une hiérarchisation des demandes (le « par ces motifs » de la requête, donc) :

« 9. De même, lorsque le requérant choisit de hiérarchiser, avant l’expiration du délai de recours, les prétentions qu’il soumet au juge de l’excès de pouvoir en fonction de la cause juridique sur laquelle reposent, à titre principal, ses conclusions à fin d’annulation, il incombe au juge de l’excès de pouvoir de statuer en respectant cette hiérarchisation, c’est-à-dire en examinant prioritairement les moyens qui se rattachent à la cause juridique correspondant à la demande principale du requérant.

« 10. Dans le cas où il ne juge fondé aucun des moyens assortissant la demande principale du requérant mais qu’il retient un moyen assortissant sa demande subsidiaire, le juge de l’excès de pouvoir n’est tenu de se prononcer explicitement que sur le moyen qu’il retient pour annuler la décision attaquée : statuant ainsi, son jugement écarte nécessairement les moyens qui assortissaient la demande principale.

« 11. Si le jugement est susceptible d’appel, le requérant est recevable à relever appel en tant que le jugement n’a pas fait droit à sa demande principale. Il appartient alors au juge d’appel, statuant dans le cadre de l’effet dévolutif, de se prononcer sur les moyens, soulevés devant lui, susceptibles de conduire à faire droit à la demande principale. »

 

Les requérants pourront donc bien plus qu’auparavant hiérarchiser leurs demandes, avec des garanties que le juge respectera cette hiérarchisation (et ne pourra pas contourner les obstacles notamment lorsqu’une injonction s’impose). Chapeau bas, Mesdames et Messieurs du Conseil d’Etat. Pour une fois, vous vous êtes infligés collectivement une contrainte supplémentaire dans l’intérêt des requérants, voire parfois des administrations, bref, dans l’intérêt d’une bonne Justice.

 

NB : dans l’exemple ci-dessus, justement, les moyens ne sont pas hiérarchisés (c’était avant…)

 

 

II. En avril 2019, une application en matière de contentieux des titres exécutoires et une précision sur l’office du juge de cassation sur ce point

 

Puis il y a quelques jours, le Conseil d’Etat appliquait cela en matière de titres exécutoires (CE, 5 avril 2019, n° 413712, à publier au recueil Lebon). Voir :

 

La Haute Assemblée a posé dans cette affaire :

  • que, lorsque le requérant choisit de présenter, outre des conclusions tendant à l’annulation d’un titre exécutoire, des conclusions à fin de décharge de la somme correspondant à la créance de l’administration, il incombe au juge administratif d’examiner prioritairement les moyens mettant en cause le bien-fondé du titre qui seraient de nature, étant fondés, à justifier le prononcé de la décharge
  • que dans le cas où il ne juge fondé aucun des moyens qui seraient de nature à justifier le prononcé de la décharge mais retient un moyen mettant en cause la régularité formelle du titre exécutoire, le juge n’est tenu de se prononcer explicitement que sur le moyen qu’il retient pour annuler le titre : statuant ainsi, son jugement écarte nécessairement les moyens qui assortissaient la demande de décharge de la somme litigieuse.
  • Si le jugement est susceptible d’appel, le requérant est recevable à relever appel en tant que le jugement n’a pas fait droit à sa demande de décharge. Il appartient alors au juge d’appel, statuant dans le cadre de l’effet dévolutif, de se prononcer sur les moyens, soulevés devant lui, susceptibles de conduire à faire droit à cette demande.

 

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Par un autre arrêt du même jour (CE, 5 avril 2019, n° 420608, à publier au recueil Lebon), la Haute Assemblée a repris précisément ces points, mais en précisant que

« Lorsque le tribunal administratif statue en dernier ressort, le requérant est recevable à se pourvoir en cassation contre le jugement en tant qu’il n’a pas fait droit à sa demande principale. Il appartient alors au juge de cassation de se prononcer sur les moyens, soulevés devant lui, qui contestent les motifs, même implicites, du jugement en ce qu’il a refusé de faire droit à la demande principale. »

 

Voir :

 

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III. Présentation en vidéo de ce nouveau régime 

 

Nous avions à l’époque commenté ces décisions :

 

Mais surtout, en moins de 4 mn, nous avions présenté ce nouveau régime :

 

Sources : CE, S., 21 décembre 2018, n° 409678, à publier au rec. ; CE, 5 avril 2019, n° 413712, à publier au rec. ; CE, 5 avril 2019, n° 420608, à publier au rec.

 

 

IV. L’apport, complémentaire, du nouvel arrêt en date du 4 octobre 2019 (sur l’appel en pareil cas si le jugement ne fait pas droit à la demande principale)

 

Par un arrêt à publier aux tables du recueil Lebon, le Conseil d’Etat, par un arrêt  du 4 octobre 2019, a eu à connaître d’un jugement retenant un moyen assortissant la demande subsidiaire du requérant et écartant ainsi implicitement les moyens qui assortissaient la demande principale.

La Haute Assemblée a posé que, si le jugement est susceptible d’appel, le requérant est recevable à relever appel en tant que le jugement n’a pas fait droit à sa demande principale. Ce qui rend très opérante cette nouvelle règle posée en décembre 2018…

Il appartient alors au juge d’appel, statuant dans le cadre de l’effet dévolutif, de se prononcer sur les moyens, soulevés devant lui, susceptibles de conduire à faire droit à la demande principale.

 

 

 

VOICI CETTE DÉCISION

 

Conseil d’État

N° 417617
ECLI:FR:CECHR:2019:417617.20191004
Mentionné aux tables du recueil Lebon
4ème – 1ère chambres réunies
Mme Sophie Baron, rapporteur
M. Raphaël Chambon, rapporteur public
SCP GASCHIGNARD ; SCP THOUIN-PALAT, BOUCARD, avocats

Lecture du vendredi 4 octobre 2019

REPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

 

Vu la procédure suivante :

M. A… B… a demandé au tribunal administratif de Montreuil d’annuler pour excès de pouvoir la décision du 1er octobre 2015 par laquelle le jury d’examen de la deuxième année de licence ” sciences, technologie, santé ” de l’université Paris 13 Villetaneuse l’a déclaré défaillant à l’issue de la séance de rattrapage et d’enjoindre à cette université d’organiser une nouvelle session initiale d’examen. Par un jugement n° 1510723 du 18 mai 2016, le tribunal administratif a annulé cette décision, enjoint à l’université d’organiser, pour M. B…, une nouvelle session de rattrapage et rejeté le surplus de ses conclusions à fin d’injonction.

Par une ordonnance n° 17VE00913 du 25 septembre 2017, la présidente de la 5ème chambre de la cour administrative d’appel de Versailles a rejeté l’appel formé par M. B… contre ce jugement en tant qu’il avait rejeté le surplus des conclusions de la demande présentée au tribunal administratif.

Par un pourvoi sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 25 janvier et 26 avril 2018 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, M. B… demande au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler cette ordonnance ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat le versement à la SCP Gaschignard, son avocat, la somme de 2 500 euros au titre des articles L. 761-1 du code de justice administrative et 37 de la loi du 10 juillet 1991.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :
– le code de l’éducation ;
– la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ;
– l’arrêté du 1er août 2011 relatif à la licence ;
– le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

– le rapport de Mme Sophie Baron, maître des requêtes en service extraordinaire,

– les conclusions de M. Raphaël Chambon, rapporteur public ;

La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Gaschignard, avocat de M. A… B… et à la SCP Thouin-Palat, Boucard, avocat de l’université Paris 13 Villetaneuse ;

Considérant ce qui suit :

1. Lorsque le juge de l’excès de pouvoir annule une décision administrative alors que plusieurs moyens sont de nature à justifier l’annulation, il lui revient, en principe, de choisir de fonder l’annulation sur le moyen qui lui paraît le mieux à même de régler le litige, au vu de l’ensemble des circonstances de l’affaire. Mais, lorsque le requérant choisit de présenter, outre des conclusions à fin d’annulation, des conclusions à fin d’injonction tendant à ce que le juge enjoigne à l’autorité administrative de prendre une décision dans un sens déterminé, il incombe au juge de l’excès de pouvoir d’examiner prioritairement les moyens qui seraient de nature, étant fondés, à justifier le prononcé de l’injonction demandée. Il en va également ainsi lorsque des conclusions à fin d’injonction sont présentées à titre principal sur le fondement de l’article L. 911-1 du code de justice administrative et à titre subsidiaire sur le fondement de l’article L. 911-2.

2. De même, lorsque le requérant choisit de hiérarchiser, avant l’expiration du délai de recours, les prétentions qu’il soumet au juge de l’excès de pouvoir en fonction de la cause juridique sur laquelle reposent, à titre principal, ses conclusions à fin d’annulation, il incombe au juge de l’excès de pouvoir de statuer en respectant cette hiérarchisation, c’est-à-dire en examinant prioritairement les moyens qui se rattachent à la cause juridique correspondant à la demande principale du requérant.

3. Dans le cas où il ne juge fondé aucun des moyens assortissant la demande principale du requérant mais retient un moyen assortissant sa demande subsidiaire, le juge de l’excès de pouvoir n’est tenu de se prononcer explicitement que sur le moyen qu’il retient pour annuler la décision attaquée : statuant ainsi, son jugement écarte nécessairement les moyens qui assortissaient la demande principale.

4. Si le jugement est susceptible d’appel, le requérant est recevable à relever appel en tant que le jugement n’a pas fait droit à sa demande principale. Il appartient alors au juge d’appel, statuant dans le cadre de l’effet dévolutif, de se prononcer sur les moyens, soulevés devant lui, susceptibles de conduire à faire droit à la demande principale.

5. Il ressort des pièces du dossier soumis au tribunal administratif de Montreuil que M. B… a présenté aux tribunal des conclusions tendant, d’une part, à l’annulation pour excès de pouvoir de la décision du 1er octobre 2015 par laquelle le jury de deuxième année de licence ” sciences, technologie, santé ” de l’université Paris 13 Villetaneuse l’a déclaré, au vu de l’ensemble de ses résultats, défaillant à cet examen à l’issue des épreuves tant de la session initiale que de la session de rattrapage et, d’autre part, à ce qu’il soit enjoint à l’université d’organiser, à son profit, une nouvelle session portant sur l’ensemble des épreuves de l’examen, y compris celles pour lesquelles il n’avait pas été convoqué à la session de rattrapage. A l’appui de ses conclusions à fin d’annulation, M. B… soulevait non seulement des moyens mettant en cause les épreuves de la session de rattrapage mais également des moyens dirigés contre les épreuves de la session initiale de l’examen. Il ressort des énonciations du jugement du 18 mai 2016 du tribunal administratif de Montreuil que, pour annuler la décision qui déclarait M. B… défaillant à l’examen de licence, le tribunal s’est fondé sur un moyen mettant en cause les épreuves de rattrapage, sans se prononcer sur les moyens mettant en cause les épreuves initiales. Ces derniers moyens, s’ils avaient été fondés, auraient été de nature à justifier, outre l’annulation de la décision du jury, le prononcé d’une injonction d’organiser, non pas seulement de nouvelles épreuves dans les matières pour lesquelles M. B… avait demandé à bénéficier d’un rattrapage, mais également de nouvelles épreuves dans des matières pour lesquelles l’intéressé n’avait pas été convoqué à une épreuve de rattrapage. En statuant comme il l’a fait, le tribunal administratif doit être regardé comme ayant nécessairement écarté les moyens mettant en cause les épreuves initiales.

6. M. B… ayant fait appel du jugement du 18 mai 2016 en tant que, se bornant à enjoindre à l’université d’organiser de nouvelles épreuves dans les seules matières soumises à rattrapage, ce jugement n’avait fait que partiellement droit à ses conclusions à fins d’injonction, il appartenait à la cour administrative d’appel, conformément à ce qui a été dit au point 4, de se prononcer sur les moyens susceptibles de conduire à faire droit à la demande principale du requérant. Il suit de là que l’ordonnance du 22 septembre 2017 par laquelle la présidente de la 5ème chambre de la cour administrative d’appel a rejeté l’appel de M. B… sans examiner les moyens assortissant sa demande principale est entachée d’erreur de droit.

7. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu’il soit besoin d’examiner l’autre moyen de son pourvoi, M. B… est fondé à demander l’annulation de l’ordonnance qu’il attaque. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise à ce titre à sa charge, dès lors qu’il n’est pas la partie perdante dans la présente instance. Les mêmes dispositions font par ailleurs obstacle à ce qu’une somme soit mise au même titre à la charge de l’Etat, qui n’a pas la qualité de partie à la présente instance.

D E C I D E :
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Article 1er : L’ordonnance du 25 septembre 2017 de la présidente de la 5ème chambre de la cour administrative d’appel de Versailles est annulée.
Article 2 : L’affaire est renvoyée à la cour administrative d’appel de Versailles.
Article 3 : Le surplus des conclusions de M. B… et les conclusions de l’université Paris 13 Villetaneuse, présentés au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, sont rejetés.
Article 4 : La présente décision sera notifiée à M. A… B… et à l’université Paris 13 Villetaneuse.
Copie en sera adressée à la ministre de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation.