Arrêtés préfectoraux ou municipaux de police, covid et interdiction de circulation : point juridique au 30/4

A la faveur de nouvelles jurisprudences, dont une étrange ordonnance du TA de Bordeaux (pas dans son résultat mais au titre de la recevabilité des recours en référé liberté), voici un point au 30 avril sur la question des arrêtés préfectoraux ou municipaux de police en ces temps confinés. 

I. En première ligne se trouve le préfet ; le maire, pour agir, doit quant à lui justifier de circonstances locales spécifiques

 

En application de la nouvelle loi Covid-19 (voir La loi Covid-19 : voici le texte ainsi qu’un court décryptage [mise à jour du rectificatif de la loi au JO de ce 25 mars]), nous sommes encore plus dans un cadre de pouvoirs de police spéciale qu’auparavant. En effet, cette loi instaure un nouveau « état d’urgence sanitaire » dans le code de la santé publique (art. L. 3131-15 et suivants de ce code) avec de nombreux pouvoirs pour l’Etat (avec une ventilation des pouvoirs entre le Premier Ministre, le ministre de la santé et le préfet) d’interdire ou de limiter des déplacements, de de limiter les rassemblements, de fermer des lieux au public..

Dans le cadre de cet état d’urgence sanitaire, le préfet est doté de pouvoirs de police (police spéciale) considérables. Voir notamment :

Le juge administratif, depuis le début de l’état d’urgence sanitaire, a admis que le maire agisse lui aussi, au titre de ses pouvoirs des police générale. MAIS le Conseil d’Etat a posé que, dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire, les maires ne peuvent prendre des mesures supplémentaires de lutte contre le covid-19 que si des circonstances propres à leur commune l’imposent.

Le Conseil d’Etat en déduit, mais ce n’est point écrit ainsi dans le texte de la loi, que les maires peuvent contribuer à la bonne application des mesures décidées par l’Etat sur le territoire de leur commune, notamment en interdisant l’accès à des lieux où sont susceptibles de se produire des rassemblements…. mais qu’en revanche, ils ne peuvent, de leur propre initiative, prendre d’autres mesures destinées à lutter contre la catastrophe sanitaire, à moins que des raisons impérieuses liées à des circonstances locales les rendent indispensables et à condition de ne pas compromettre la cohérence et l’efficacité de celles prises par les autorités de l’État.

Sur ce point, voir CE, 17 avril 2020, n° 440057 et les autres jurisprudences citées ci-dessous :

 

… et bien entendu maires comme préfets doivent appliquer la règle de base en matière de pouvoirs de police, à savoir qu’il importe de proportionner lesdits pouvoirs en termes :

  • de durée (CE Sect., 25 janvier 1980, n°14 260 à 14265, Rec. p. 44) ;
  • d’amplitude géographique (CE, 14 août 2012, n° 361700) ;
  • de contenu même desdites mesures (voir par exemple CE, Ass., 22 juin 1951, n° 00590 et 02551 ; CE, 10 décembre 1998, n° 107309, Rec. p. 918 ; CE, ord., 11 juin 2012, n° 360024…).

 

 

II. Application aux arrêtés préfectoraux

II.A. TA de Monpellier : no vamos a la playa… et c’est quasiment aux requérants de prouver l’absence de circonstances locales justifiant l’arrêté litigieux (!?!?)

 

Par arrêté, le préfet des Pyrénées-Orientales avait interdit dans le département jusqu’au 15 avril 2020 les déplacements sur les plages, chemin, sentiers, espaces dunaires, forêts et parcs situés sur le littoral, les plans d’eau intérieurs et l’ensemble des espaces publics artificialisés du littoral ; les ports, les quais, les jetées et esplanades, les remblais et les fronts de mer quelle que soit leur configuration.

Le juge des référés rejette la requête en posant que c’est au requérant qu’il incombe(rait) de prouver l’absence de circonstances locales justifiant l’arrêté litigieux :

« 7. Toutefois et d’une part, alors que le décret n° 2020-260 du 16 mars 2020 a été abrogé le 24 mars 2020, les dispositions du III de l’article 3 du décret n° 2020-293 du 23 mars 2020 habilitent expressément le représentant de l’Etat à adopter des mesures plus restrictives concernant les déplacements et les transports lorsque les circonstances locales le justifient. Mme G., qui se prévaut de sa qualité d’habitante de P. et produit trois photographies montrant une résidence en façade du quai …, ne développe aucun argument tendant à remettre en cause l’existence de circonstances locales permettant au préfet des Pyrénées-Orientales d’adopter des mesures plus restrictives de déplacement dans le département.
8. D’autre part, il ressort des motifs de l’arrêté litigieux que le représentant de l’Etat a entendu renforcer les mesures de confinement qui s’imposent à l’ensemble de la population en interdisant « tout déplacement sur les plages du littoral et des plans d’eaux intérieurs, pour quelque motif que ce soit, à l’exception des déplacements liés à une activité professionnelle exigeant la proximité immédiate de l’eau ». Si cette mesure a pour effet d’interdire la possibilité pour toute personne de se déplacer au regard du motif prévu par le 5° de l’article 3 du décret du 23 mars 2020 dans les lieux visés par le préfet, la requérante ne se trouve pas dans l’impossibilité d’effectuer des déplacements pour tous les autres motifs tenant notamment à l’accès aux produits de première nécessité ni au titre du 5° dans des lieux autres que ceux interdits par le préfet. »

TA de Montpellier, ord., 7 avril 2020, n° 2001660 : 2001660

 

II.B. Mais le TA de Nancy admet quelques limites aux pouvoirs préfectoraux

Le Préfet des Vosges, département où il était certes justifié d’agir avec vigueur en raison de la proximité de départements très touchés, avait fait fort : il avait interdit tout rassemblement statique hors files d’attente pour les achats et les transports.

Saisi par la Ligue des Droits de l’Homme (LDH), le TA a censuré l’arrêté préfectoral : en gros, l’argumentaire (sur le relâchement du respect du confinement et sur des statistiques de mortalité), le préfet n’avait pas, selon le TA, assez justifié les faits pour fonder son arrêté. En clair, le dossier en termes de preuves n’avait pas été assez « bétonné » en amont. A l’audience, ou dans les écritures, visiblement, aux termes de l’ordonnance en tous cas, les éléments de preuve semblaient avoir manqué pour justifier qu’un recours plus fort et plus sanctionnateur aux forces de l’ordre devenait insuffisant en tout état de cause.

Lire à ce sujet les points 8 à 10 de l’ordonnance. 

Même si le droit de l’état d’urgence sanitaire ne place pas du tout le maire et le préfet sur le même plan, loin s’en faut, il est intéressant de voir pour une fois un TA entrer réellement dans le calibrage des mesures préfectorales en poussant la préfecture dans ses retranchements. Est-ce souhaitable ou non ? Chacun aura son avis de juriste, et surtout de citoyen, sur cette question. Mais cette ordonnance tranche avec les décisions rendues en série par le Conseil d’Etat en cette longue quarantaine. Reste à savoir si la Haute Assemblée finira, ou pas, par être saisie de cette affaire…

En attendant, voici cette ordonnance :

TA Nancy, 21 avril 2020, n°2001055

 

II.C. Le préfet peut bien imposer une « quatorzaine » pour toute entrée dans une île ou un archipel

 

Par ordonnance du 20 avril 2020, le juge, en référé liberté, du tribunal administratif de la Guadeloupe a rejeté quant à lui la requête de l’ordre des avocats tendant à suspendre l’application de l’arrêté pris par le préfet de la Guadeloupe le 14 avril 2020, plaçant en quatorzaine stricte les personnes entrant par voie aérienne sur le territoire de la Guadeloupe.

L’ordre des avocats faisait valoir l’atteinte aux libertés fondamentales, notamment celle d’aller et venir et arguait du renforcement du système de soins en Guadeloupe depuis ces dernières semaines et de l’existence de mesures de protection déjà en vigueur.

En réponse, le préfet constatait que plus de la moitié des cas de Covid confirmés sur l’archipel étaient imputables aux arrivées de l’extérieur, que le nombre de personnes arrivant par avion depuis avril était en augmentation et que le virus circulait encore activement sur l’archipel. Il mentionnait l’efficacité limitée des mesures de quatorzaine imposées aux arrivants par arrêté préfectoral du 25 mars 2020 et l’absence à ce jour d’autres moyens moins restrictifs efficaces.

Le juge des référés de la Guadeloupe a estimé que l’existence d’une atteinte grave et manifestement illégale aux libertés fondamentales n’était pas établie et a rejeté la requête, par la décision que voici :

• TA de La Guadeloupe, ord.,  20 avril 2020, n°2000340 :

bouclage sanitaire Iles de la Guadeloupe

 

III. Cas d’un recours à la fois contre une décisions préfectorale et des décisions municipales : Pour le TA de Bordeaux, ces atteintes à la liberté d’aller et de venir… peuvent ne pas être des atteintes relevant du référé liberté (?!)

 

Un préfet demande aux maires de fermer certaines voies. Les maires s’exécutent… Et le TA de Bordeaux estime que cette restriction de la liberté d’aller et de venir… N’est pas une atteinte à une liberté justifiant que la voie du référé liberté soit ouverte. C’est aberrant. Le recours aurait été rejeté sur le fond que nous n’aurions pas été outre mesure surpris… mais sur la recevabilité, c’est juste énorme.

Voir cette étrangeté :

• TA Bordeaux, ord., 28 avril 2020, n°2001867 :

Recours vélorution ord de rejet.

 

IV. Application aux recours contre des décisions purement municipales

 

Les applications aux recours contre les décisions purement municipales sont marquées par la grille de lecture imposée par la jurisprudence « Sceaux » précitée :

 

Mais dès le début de la crise sanitaire, le juge s’est conformé à cette grille de lecture.

 

IV.A. TA de La Guadeloupe : une censure jurisprudentielle assez radicale avant l’accord local

 

Le TA de La Guadeloupe a dégainé le premier, et ce fut pour faire fort, à savoir suspendre les arrêtés des maires des trois communes de l’Ile de Marie-Galante qui avaient interdit temporairement l’accostage et le débarquement de passagers de tout navire de commerce et de plaisance.

Pour voir cet arrêté, les réactions des maires concernés et de la région, voir :
Cette censure du juge était selon nous fort sévère car seul un confinement sanitaire de l’Ile semblait à tous les acteurs être une mesure raisonnable… puisque c’est globalement ce que le Gouvernement, texte par texte, a fini par faire à l’échelle de chaque DOM ou COM à quelques détails près.

TA de La Guadeloupe, 27 mars 2020, n°2000294 :

Fort heureusement, une solution locale moins contentieuse a fini par émerger : voir ici.

IV.B. Un cas pratique intéressant : le recours engagé par la LDH en référé liberté contre la décision du maire de Saint Mandrier réglementant les accès aux lieux publics et les déplacements

 

Par un arrêté du 22 avril 2020, en vigueur jusqu’au 11 mai 2020, le maire de la commune de Saint-Mandrier-sur-Mer a, notamment au vu des manquements constatés, de la densité de la population sur un territoire occupé par des emprises militaires et de la part importante des personnes âgées résidentes, interdit l’accès aux aires de jeux, terrains de pétanque, cimetières, massifs forestiers plages et rivages de la mer. Il a interdit l’ouverture au public des commerces alimentaires et leurs activités de livraison et de vente à emporter de 21 heures à 5 heures. Par ailleurs, il a limité les déplacements brefs liés à l’activité physique individuelle des personnes et aux besoins des animaux de compagnie à une distance de 200 mètres maximum du lieu de domicile. Enfin, il a imposé que les achats de première nécessité se fassent dans les commerces locaux ou dans les supermarchés les plus proches.

La Ligue des droits de l’homme (LDH), estimant que cette décision portait une atteinte grave et manifestement illégale à plusieurs libertés fondamentales a demandé la suspension de l’exécution de cet arrêté sur le fondement de l’article L. 521-2 du code de justice administrative (référé liberté).

La Ligue des droits de l’homme, se fondant notamment sur la jurisprudence récente du Conseil d’Etat (17 avril 2020, Commune de Sceaux, n° 440057, précitée) soutenait que cet arrêté ne contribue pas à la bonne application, sur le territoire de la commune, des mesures décidées par les autorités compétentes de l’Etat mais ajoute, en les renforçant et sans justification locale, aux mesures édictées par le préfet du Var. Elle faisait également valoir que les mesures de lutte contre l’épidémie ainsi édictées ne sont pas justifiées par des raisons impérieuses propres à la commune et sont susceptibles de compromettre la cohérence et l’efficacité des mesures prises par l’Etat dans le cadre de ses pouvoirs de police spéciale.

Le juge des référés relève d’abord qu’une partie des dispositions de l’arrêté en litige reprend, sans les modifier, des mesures déjà instituées par le préfet du département du Var (interdiction d’accès aux massifs forestiers, plages et rivages, fermeture nocturne des commerces). En conséquence, ces mesures ne portent pas une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale. En revanche, les dispositions nouvelles instituées par le maire limitent de façon importante la liberté d’aller et venir, qui constitue une liberté fondamentale.

Il relève également que le maire peut, au titre de son pouvoir de police générale, et au vu des circonstances locales, prendre des dispositions destinées à contribuer à la bonne application, sur le territoire de la commune, des mesures décidées par les autorités compétentes de l’Etat. En revanche, la police spéciale instituée par le législateur fait obstacle, pendant la période où elle trouve à s’appliquer, à ce que le maire prenne au titre de son pouvoir de police générale des mesures destinées à lutter contre la catastrophe sanitaire, à moins que des raisons impérieuses liées à des circonstances locales en rendent l’édiction indispensable et à condition de ne pas compromettre, ce faisant, la cohérence et l’efficacité de celles prises dans ce but par les autorités compétentes de l’Etat.

Ainsi, l’existence de rassemblements importants qui ont, à plusieurs reprises, été constatés sur les aires de jeux et terrains de pétanque de la commune constitue une circonstance locale de nature à justifier l’interdiction d’accès à ces deux lieux. ON le voit, le juge applique le mode d’emploi du Conseil d’Etat : l’arrêté est validé s’il est étayé par des faits précis et s’il est proportionné au danger à obvier. 

Toutefois, le juge relève qu’aucun des  autres éléments dont se prévaut le maire n’est de nature à justifier une interdiction totale et absolue d’accès aux cimetières. Ces éléments ne constituent pas davantage des raisons impérieuses liées à des circonstances locales rendant indispensable la limitation des déplacements brefs liés à l’activité physique individuelle des personnes et aux besoins des animaux de compagnie à une distance de 200 mètres maximum du lieu de résidence et l’obligation que les achats de première nécessité se fassent dans les commerces locaux ou dans les supermarchés les plus proches.

L’exécution de l’arrêté fut donc suspendue par le juge en référé liberté  en tant qu’il limite les déplacements brefs liés à l’activité physique individuelle des personnes et aux besoins des animaux de compagnie à une distance de 200 mètres maximum du lieu de résidence, impose que les achats de première nécessité se fassent dans les commerces locaux ou dans les supermarchés les plus proches et interdit l’accès aux cimetières.

Source : TA Toulon, 23 avril 2020, LDH, n° 2001178 :

http://toulon.tribunal-administratif.fr/content/download/170176/1699225/version/1/file/2001178-1.doc%20LDH%20-%20Commune%20de%20St%20Mandrier.pdf

 

IV.C. … et surtout les nombreuses illustrations en matière de couvre-feux

 

VOIR À CE SUJET : https://blog.landot-avocats.net/2020/04/28/covid-19-le-point-sur-les-arretes-couvre-feux-mise-a-jour-au-28-4-2020/

 

 

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