CEDH : les petits partis politiques ont droit à une présence équilibrée sur le petit écran

Le droit français en matière de présence médiatique, notamment sur le petit écran, est loin d’être négligeable et ses règles ont d’utiles subtilités…. Cela dit, ce fragile équilibre pourrait devoir être encore complexifié par une décision rendue, hier, par la CEDH… 

 

I. Rappels sur le régime français d’équilibre de la présence médiatique des divers partis politiques, plus ou moins strict et plus ou moins égalitaire selon que le média est public ou non, selon la période de temps, selon que nous parlons de presse écrite ou de radio/télévision…

 

La France a un régime très strict, mesuré au millimètre selon des règles mathématiques tatillonnes , d’équilibre des temps de parole dans les médias  pendant certaines périodes, et une assez grande liberté en d’autres.

Cela dit, le juge national a permis que l’on exclue de certains débats sur les chaînes publiques les plus petits des candidats.

Voir par exemple :

 

Une différence dans les sondages, ô combien volatils par nature, fonde-t-elle une différence de situation ? Inversement, un même temps de parole ouvert à tous les candidats ne serait-il pas un égalitarisme excessif sur-représentant les petits candidats et donc sous-représentant les citoyens massés derrières les grands candidats ?

Face à ces questions, le juge français impose un égalitarisme strict en période de campagne électorale et il admet un régime plus ou moins proportionnel avec un peu de liberté pour les médias même nationaux en amont.

Pour apprécier une telle égalité de traitement, le juge prendra en compte aussi les recompositions mêmes récentes, au moins pour les plus spectaculaires d’entre elles. Voir :

 

Ceci posé, le principe reste bien celui de la liberté des médias, y compris d’ailleurs en droit électoral (sauf si le média est entre les mains d’une personne publique sans réelle autonomie, voir notamment l’article L. 52-1 du Code électoral).

Sources : CE, 29 juillet 2002, El. mun. de Saint-Gaudens, n° 239927 ; CE, 6 mars 2002, Rettig, n° 235950 ; CE, 6 septembre 2002, El. mun. de Toulon, n° 239847 ; CE, 25 octobre 2002, El. mun. de La Seyne-sur-Mer, n° 239259 ; CE, 30 décembre 2002, El. mun. de Saint-Leu, n° 241350; CE, 3 juillet 2009, n° 322430)… y compris pour ce qui est de la télévision (CE, 29 juillet 2002, El. cant. de Saint-Etienne de Tinée, n° 234787).

Ce n’est donc que dans de rares cas que des impartialités des médias (hors médias de la personne publique) entraîneront des annulations d’élections et/ou des imputations dans les comptes de campagne (pour de tels cas, concernant des médias pourtant supposés indépendants, voir : CE, 21 février 1997, Élections municipales Longuyon, n° 171993 ; voir aussi CE, 10 mai 1996, Élections cantonales Malakoff, n° 162872, puis CE, 14 novembre 2008, n° 316708 ; voir aussi CC, 30 janvier 2003, AN, Seine-Saint-Denis, Brard).

Et bien entendu, tout ce régime ne s’applique pas aux débats au sein des assemblées parlementaires…. Voir :

 

 

II. En censurant la solution italienne en ce domaine, la CEDH invalide un régime qui n’est pas sans rappeler certains aspects du nôtre…

 

SAUF qu’il est possible de voir dans une décision très récente de la CEDH un mode d’emploi. Venu d’Italie mais applicable dans tout le territoire des Etats du Conseil de l’Europe (à ne pas confondre avec l’UE bien sûr…).

L’Italie a appris à se méfier des pouvoirs des partis sur les médias, elle qui est passé d’un modèle, vicié, où chaque parti avait « sa » chaîne de télévision, à un modèle Berlusconien tout aussi vicié.

On comprendra nos voisins transalpins, pour l’ère actuelle, dont en sus la recomposition politicienne ne cesse de se recomposer, d’avoir voulu un régime d’équilibre à la fois minutieux des présences à l’antenne des partis, mais avec un brin d’exclusion des petits partis.

Sauf qu’animée d’autres idéaux et avec à l’esprit des craintes concernant d’autres contrées, voici que la CEDH a imposé un modèle encore différent, qui pourrait remettre par ricochet en cause le nôtre.

Voici le communiqué officiel de la CEDH (hors notes de bas de pages et certains paragraphes vulgarisateurs) qui, comme toujours, est aussi complet que millimétré :

« Dans son arrêt de chambre1, rendu ce jour dans l’affaire Associazione Politica Nazionale Lista Marco Pannella c. Italie (requête no 66984/14), la Cour européenne des droits de l’homme dit, à l’unanimité, qu’il y a eu :
violation de l’article 10 (liberté d’expression) de la Convention européenne des droits de l’homme
L’affaire concerne la plainte de la requérante, une association politique italienne représentée au Parlement, pour n’avoir pas été invitée à participer aux débats politiques programmés dans trois principales émissions d’information politique diffusées par la société publique du service de radiotélédiffusion, la RAI.
L’association requérante a saisi l’Autorité pour les garanties dans les communications (AGCOM) pour se plaindre d’un déséquilibre de présence en sa défaveur dans certaines émissions de télévision. La plainte a fait l’objet de deux classements sans suite. Ce n’est qu’après le deuxième recours de l’association pour violation de la chose jugée, que l’AGCOM a enfin ordonné à la RAI de corriger la situation de déséquilibre qui avait porté préjudice à l’association requérante.
Il apparaît donc que l’association requérante a été absente de trois émissions de télévision à forte popularité –devenues la forme privilégiée de présentation du débat politique et de diffusion des idées et opinions politiques dans les médias – et qu’elle s’est trouvée, sinon exclue, du moins fortement marginalisée du débat politique médiatique. Il y a donc eu violation de l’article 10 de la Convention.
Principaux faits
La requérante, Associazione Politica Nazionale Lista Marco Pannella, est une association politique italienne italienne, dont le siège se trouve à Rome (Italie).
Le 4 juin 2010, l’association requérante saisit l’Autorité pour les garanties dans les communications (Autorità per le garanzie nelle comunicazioni) (AGCOM), une autorité administrative indépendante exerçant des fonctions de régulation et de surveillance des télécommunications et de l’audiovisuel – d’une plainte dirigée contre les trois chaînes généralistes de la RAI, pour non-respect, entre le 1er avril et le 3 juin 2010, des obligations découlant des principes d’impartialité et de pluralisme de l’information. Selon l’association, les journaux télévisés de ces trois chaînes (le TG1, le TG2 et le TG3) n’avaient pas suffisamment fait état des initiatives et campagnes de sensibilisation qu’elle avait lancées. Elle se plaignait également de ce que ses représentants n’avaient pas été invités aux plus importants talk-shows diffusés sur les trois chaînes publiques – Porta a porta, Annozero et Ballarò – alors que les représentants des autres tendances politiques y avaient participé.
Le 8 juillet 2010, l’AGCOM décida de classer la plainte sans suite. Ayant évalué le temps d’antenne de l’association requérante au regard de sa présence globale dans l’ensemble des journaux télévisés et des émissions d’information proposées par chaque chaîne publique (RaiUno, RaiDue et RaiTre) pendant la période considérée, elle conclut que l’association avait bénéficié d’une présence suffisante, semblable à celle des autres forces politiques qui, comme elle, n’avaient pas d’élus au Parlement. L’AGCOM souligna que, contrairement aux émissions de « communication politique », les émissions d’information n’étaient pas soumises à une règle de stricte répartition mathématique du temps d’antenne attribué à chaque force politique, et expliqua que dans ces émissions, l’expression d’opinions politiques était encadrée par la règle de l’égalité de traitement, le but étant d’assurer une représentation équitable de toutes les opinions politiques. Elle conclut que rien ne permettait de dire que de l’association requérante avait été sous-représentée à l’antenne pendant la période considérée.
Le 9 novembre 2010, l’association requérante attaqua la décision de l’AGCOM devant le tribunal administratif régional (TAR) du Latium. Le 9 juin 2011, le TAR, après avoir précisé que l’association requérante pouvait être considérée comme un « sujet politique » selon le droit interne, fit droit à la demande et annula la décision de l’AGCOM. Après avoir réexaminé sa décision, l’AGCOM confirma le classement sans suite de la plainte de l’association requérante.
L’association déposa un nouveau recours devant le TAR du Latium, pour violation de la chose jugée, et demanda l’annulation de la décision de l’AGCOM ainsi que l’exécution du jugement du TAR du 9 juin 2011.
Le 14 mars 2013, le TAR fit droit à ce recours. Constatant que la requérante était représentée aux Parlement, il considéra qu’elle était donc bien un « sujet politique ». Il releva à nouveau que l’AGCOM n’avait pas indiqué les raisons qui avaient motivé son revirement quant à l’appréciation du temps d’antenne et son choix de comparer des émissions présentant de fortes différences en termes de popularité et de créneaux horaires. Enfin, il ordonna à l’AGCOM d’exécuter le jugement du 9 juin 2011 dans un délai de trente jours.
Le 25 mai 2013, l’AGCOM ordonna à la RAI de programmer la participation de l’association requérante, avant la fin du cycle de programmation de l’année 2013, à deux émissions : Porta a porta et Ballarò.
Griefs, procédure et composition de la Cour
Invoquant l’article 10 (liberté d’expression), l’association requérante se plaint de la violation du droit à la liberté de communiquer des idées et opinions de nature politique à travers les chaînes télévisées du service public.
La requête a été introduite devant la Cour européenne des droits de l’homme le 2 octobre 2014. L’arrêt a été rendu par une chambre de sept juges composée de :[…]

Décision de la Cour
Article 10

La Cour constate qu’en dehors des périodes électorales, les idées et opinions politiques font l’objet « d’émissions de communication politique » et « d’émissions d’information », ayant les unes et les autres pour but de contribuer au débat politique national, et permettant le pluralisme de l’information dont le public est destinataire et bénéficiaire. La conception et les choix thématiques des émissions d’information relèvent de l’autonomie éditoriale de chaque chaîne et de chaque rédaction. Les dispositions légales fixent les principes généraux applicables à la radio et à la télévision, en laissant à la commission de vigilance et à l’AGCOM le soin d’adopter la réglementation secondaire mettant en œuvre ces principes. Le contrôle du respect de ces normes incombe à l’AGCOM.
En l’espèce l’association requérante a saisi l’AGCOM pour se plaindre d’un déséquilibre de présence en sa défaveur dans certaines émissions de télévision. La plainte de l’association requérante a fait l’objet de deux classements sans suite. Le 9 juin 2011, le TAR du Latium a infirmé la première décision de l’AGCOM. Il a invité celle-ci à tenir compte du statut de «sujet politique» de l’association requérante qui ne pouvait donc pas être comparée à des forces politiques non représentées au Parlement. Il a noté que des forces politiques non représentées au Parlement avaient participé à trois émissions de grande audience. Il a demandé à l’AGCOM de motiver son choix de s’écarter de sa pratique antérieure lors de sa vérification du respect du principe de pluralisme.
La Cour observe que ce n’est qu’après le deuxième recours de l’association, cette fois pour violation de la chose jugée, que l’AGCOM a enfin ordonné à la RAI de corriger la situation de déséquilibre qui avait porté préjudice à l’association requérante.
La Cour considère en conséquence, que l’AGCOM s’est montrée excessivement formaliste. L’AGCOM a procédé à une appréciation globale du temps de présence de l’association requérante dans l’ensemble des émissions d’information de la chaîne, sans tenir compte de l’horaire de diffusion des émissions ni de leur popularité. La Cour relève qu’en général les émissions d’information politique ne sont pas soumises au strict respect d’une représentation proportionnelle des opinions de chaque force politique mais simplement à l’obligation de représenter de manière équilibrée les différentes opinions politiques. Toutefois, la pratique interne de l’AGCOM et du TAR, quant à l’application des principes généraux en matière de pluralisme, témoigne d’une protection renforcée de l’accès des « sujets politiques » à une catégorie spécifique d’émissions d’information politique, dont celles objet de la plainte de l’association requérante.
Il apparaît donc que l’association requérante a été absente de trois émissions de télévision à forte popularité et qu’elle s’est trouvée, sinon exclue, du moins fortement marginalisée du débat politique médiatique.
Il y a donc eu violation de l’article 10 de la Convention.
Article 6
Compte tenu du constat de violation de l’article 10 de la Convention auquel elle est parvenue, la Cour ne juge pas nécessaire d’examiner séparément le grief sous l’angle de l’article 6.
Satisfaction équitable (Article 41)
La Cour dit que l’Italie doit verser à la requérante 12 000 euros (EUR) pour dommage moral, et 5 000 EUR pour frais et dépens.»

 

Certains apports de cette décision pourraient donner lieu à un début d’aggiornamento en France :

  • la CEDH impose de prendre en compte de manière différenciée, non pas uniquement le temps de parole, mais aussi les moments de ces expressions (obligation de tenir compte de l’horaire de diffusion des émissions et de leur popularité). Le minutage strict mais un peu égalitaire et peu différencié selon les audiences des émissions qui continue d’être utilisé en France, non sans bémols, certes, pourrait donc devoir évoluer. 
  • la CEDH impose une relative égalité de traitement sur ce point même entre toutes petites formations non représentées au Parlement, comparant la situation de la requérante avec d’autres formations exposées dans des émissions de télévision, également non représentées au Parlement. 

 

VOICI cette décision :

 

Voir aussi une autre décision du même jour, avec entre autres la même requérante, par laquelle la CEDH a estimé que la suppression des émissions de « tribune politique » à la télévision publique n’a pas porté atteinte à la liberté d’expression de l’association politique requérante. Voir : CEDH, 31 août 2021, Associazione Politica Nazionale Lista Marco Pannella et Radicali Italiani c. Italie (requête no 20002/13).