Éric Landot Brèves et articles

ACCA : le régime à deux vitesses… sauvé de justesse ?

La CEDH s’est enfin prononcée sur le droit de retrait d’une association communale de chasse agréée. Cette décision est intéressante à deux titres.

En premier lieu, c’était la première saisine de la CEDH par le Conseil d’Etat français au titre du fameux 16e protocole à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.

En second lieu, le mode d’emploi donné par la CEDH au CE devrait permettre à celui-ci, dans la foulée d’une décision d’une autre décision émanant cette fois du Conseil constitutionnel, de sauver la mise au régime bigarré et peu libéral des ACCA français. 

I. Rappels liminaires 

II. La question posée

III. La nouveauté (pour le CE, lequel avait sur ce point été devancé par la Cass.) consistant à interroger la CEDH  

IV. Le Conseil constitutionnel pose entre temps que des pans de ce régime sont conformes à la constitution

V. Restait (avant décision définitive du CE) à avoir l’avis de la CEDH… ce qui est maintenant chose faite, avec un mode d’emploi qui sans doute ne perturbera pas à l’excès le régime français ainsi longuement discuté devant tant de juridictions 

 

 

 

I. Rappels liminaires

 

Le droit de la chasse s’avère d’une redoutable complexité. Et souvent les propriétaires ou groupements de propriétaires ne s’y trouvent pas à armes égales. Et le régime de la loi du 10 juillet 1964 (loi Verdeille), qui a instauré les « associations communales de chasse agréées » (ACCA), n’est pas le plus consensuel qui soit.

Citons quelques contentieux relatifs au caractère collectivisateur de ce régime :

Et puis il y a eu la question posée à la CEDH…

 

II. La question posée

Les associations communales de chasse agréées (ACCA) instaurées par la loi du 10 juillet 1964 visent à favoriser la gestion rationnelle de la chasse et du patrimoine cynégétique notamment en encourageant la pratique de la chasse sur une superficie assez vaste.

Les propriétaires de terrains sont tenus de devenir membres de l’ACCA constituée dans leur commune et de lui faire apport de leur fonds pour créer un territoire de chasse à l’échelle communale.

L’article L 420-10 du code de l’environnement a néanmoins prévu que, lors de la constitution d’une ACCA, peuvent s’opposer à cet apport les propriétaires qui invoquent des convictions personnelles opposées à la chasse ainsi que les propriétaires ou les associations de propriétaires, détenteurs des droits de chasse, dont les terrains ont des superficies supérieures aux superficies minimales mentionnées à l’article L 422-13 de ce code.

L’article L 422-18 du code de l’environnement dans sa rédaction issue de la loi n° 2019- 773 du 24 juillet 2019 prévoit qu’à la différence des propriétaires qui peuvent faire valoir leur droit de retrait à tout moment dès lors que leur terrain atteint le seuil minimal, seules les associations de propriétaires ayant une existence reconnue à la date de la création de l’ACCA et dont les terrains atteignent ce seuil disposent du droit de s’en retirer, les associations comparables créées postérieurement à cette date étant privées de ce droit.

Cette distinction repose-t-elle sur une différence de situation susceptible de fonder légalement une différence de traitement ?

La fédération Forestiers privés de France (Fransylva), requérante auprès du Conseil d’État, soutenait que non, à l’appui du recours pour excès de pouvoir dirigé contre le décret d’application de la loi du 24 juillet 2019.

Le Conseil d’Etat a alors posé des questions sur ce point à la CEDH.

III. La nouveauté (pour le CE, lequel avait sur ce point été devancé par la Cass.) consistant à interroger la CEDH

Le protocole n° 16 à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, entré en vigueur le 1er août 2018, permet aux plus hautes juridictions des États signataires d’adresser à la Cour européenne des droits de l’homme des demandes d’avis consultatifs sur des questions de principe relatives à l’interprétation ou à l’application des droits et libertés définis par la convention et ses protocoles.

La juridiction qui procède à la demande ne peut solliciter un avis consultatif que dans le cadre d’une affaire pendante devant elle. La Cour dispose d’un pouvoir discrétionnaire pour accepter ou non une telle demande. Un collège de cinq juges se prononce sur l’acceptation de la demande et doit motiver tout refus.

Les avis consultatifs sont rendus par la Grande Chambre; ils sont motivés et ne sont pas contraignants. Ils sont publiés et communiqués à la juridiction qui a procédé à la demande ainsi qu’à la Haute Partie contractante dont elle relève. Les juges peuvent y joindre une opinion séparée. Le collège et la Grande Chambre comprennent de plein droit le juge élu au titre de la Haute Partie contractante dont relève la juridiction qui a procédé à la demande.

Ce nouveau régime, la Cour de cassation l’a utilisé dès 2018 (C. Cass., Ass. plénière, n° S 10-19.053 et H 12-30.138 du 4 octobre 2018). Voir :

Car le 16e protocole à la CEDH le permet. Voir à ce sujet :

 

Le Conseil d’Etat avait été plus timide, plus lent à passer à l’acte.

Mais cela finit par venir, le 15 avril 2021 à ce sujet des ACCA : le Palais Royal, parfois si réticent à saisir la CJUE (pour un cas cuisant où la France a été condamnée en manquement faute d’une telle saisine, voir CJUE, 4 octobre 2018, aff. C‑416/17 , que nous avions commentée ici)… avait enfin franchi ce pas s’agissant de la CEDH.

Pour la première fois, en effet, le Conseil d’État avait adressé une demande d’avis à la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH), en application du protocole n° 16 à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (convention EDH). Par cette demande, il interrogeait la CEDH sur les critères pertinents pour apprécier la compatibilité avec la convention européenne d’une disposition législative relative à la chasse, qui limitait justement la possibilité pour les associations de propriétaires de retirer leurs terrains du territoire d’une association communale de chasse agréée (ACCA).

Ah… les charmes, en bien des domaines, des toutes premières fois… Car le Conseil d’Etat n’avait jamais fauté avec la CEDH. Jamais même le Palais Royal français n’avait-il demandé un avis à la Cour de Strasbourg.

Toute première fois, Jeanne Mas, 45 tours, 1984

 

IV. Le Conseil constitutionnel pose entre temps que des pans de ce régime sont conformes à la constitution

En matière de chasse, être plus petit et/ou, surtout, plus tardivement arrivé peut fonder une différence de situation justifiant une différence de traitement (au nom aussi de l’intérêt … et même le maintien d’un mariage forcé au sein d’une ACCA (association communale de chasse agréée).

Soit, puisque c’est le Conseil constitutionnel qui nous le dit, en déclarant conformes à la Constitution les dispositions du dernier alinéa de l’article L. 422-18 du code de l’environnement (mis en gras ci-dessous) :

« L’opposition formulée en application du 3° ou du 5° de l’article L. 422-10 prend effet à l’expiration de la période de cinq ans en cours, sous réserve d’avoir été notifiée six mois avant le terme de cette période. A défaut, elle prend effet à l’expiration de la période suivante. La personne qui la formule la notifie au président de la fédération départementale des chasseurs.

« L’association peut, dans ce cas, lui réclamer une indemnité fixée par le tribunal compétent et correspondant à la valeur des améliorations apportées par celle-ci.

« Le droit d’opposition mentionné au premier alinéa du présent article est réservé aux propriétaires et aux associations de propriétaires ayant une existence reconnue lors de la création de l’association.»

Le Conseil constitutionnel a posé que :

  • « Les associations communales de chasse agréées ont pour mission d’intérêt général, dans les communes des départements soumis à un fort morcellement foncier où elles sont constituées, d’assurer une bonne organisation technique de la chasse et de favoriser une gestion équilibrée du gibier, de la faune sauvage et des biotopes, en organisant la pratique de la chasse sur des territoires d’une superficie suffisamment stable et importante. »… 
  • ledit dernier alinéa, dans ce cadre, vise à « prévenir le morcellement et le rétrécissement des territoires de chasse des associations communales et assurer ainsi la stabilité et la viabilité de ces territoires.» Le Conseil constitutionnel en déduit qu’une « association de propriétaires créée après une association communale, en regroupant les terrains de ses membres pour organiser leur activité cynégétique alors que leurs droits de chasse ont été transmis à l’association communale lors de sa création, ne peut avoir pour but que de retirer ceux-ci du périmètre de cette dernière » ce qui constitue une différence de situation justifiant une différence de traitement, laquelle est (point 11) « en rapport avec l’objet de la loi » (certes…) et ne constitue pas (points 12 et 13) une atteinte excessive au droit de propriété au regard des objectifs poursuivis, ce qui là nous semble-t-il se conteste beaucoup plus mais bon… la rue Montpensier a tranché.

L’argument des points 15 et 16 s’avère savoureux. En gros gibier : vous êtes marié de force, mais ne vous plaignez pas vous jouissez des charmes du mariage :

« […] les propriétaires tenus d’apporter leurs terrains à l’association communale sont privés non pas de leur droit de chasse, mais seulement de l’exercice exclusif de ce droit sur ces terrains. En contrepartie, ces propriétaires, membres de droit de l’association communale, sont autorisés à chasser sur l’espace constitué par l’ensemble des terrains réunis par cette association.
« 16. Ainsi, en privant les propriétaires du droit de retirer leurs terrains de l’association communale lorsqu’ils créent une association à cette fin, les dispositions contestées ne portent pas une atteinte disproportionnée au droit de propriété. Le grief tiré de la méconnaissance du droit de propriété doit donc être écarté.»

Bref vous ne perdez pas votre propriété, ou si peu, puisque vous ne faites qu’en perdre le libre usage. Vous en reste l’usage collectif même si vous ne décidez pas d’avec qui vous en partagez le bénéfice. Ben voyons.

Source : Décision n° 2021-944 QPC du 4 novembre 2021
Association de chasse des propriétaires libres [Exclusion des associations de propriétaires du droit de retrait de terrains inclus dans le périmètre d’une association communale de chasse agréée] [Conformité]

Crédits photographiques : Conseil constitutionnel

V. Restait (avant décision définitive du CE) à avoir l’avis de la CEDH… ce qui est maintenant chose faite, avec un mode d’emploi qui sans doute ne perturbera pas à l’excès le régime français ainsi longuement discuté devant tant de juridictions

 

Le 13 juillet 2022, la CEDH a rendu son avis sur cette question de différence de traitement entre les associations de propriétaires créées avant ou après la constitution d’une association communale de chasse agréée, et ce en réponse à la demande d’avis consultatif du Conseil d’Etat français.

Dans son avis consultatif, la Cour répond qu’il appartient :

  1. tout d’abord au Conseil d’Etat d’apprécier si :
    1. la différence de traitement – qui résulte de l’article L. 422-18 du code de l’environnement dans sa rédaction issue de la loi du 24 juillet 2019, entre les associations « ayant une existence reconnue à la date de la création de l’ACCA » et les associations créées postérieurement – peut relever du champ d’application de l’article 14 de la Convention combiné avec l’article 1 du Protocole n° 1
    2. elle (et ce dans l’affirmative à la question précédente) concerne ou non des personnes placées dans des situations analogues ou comparables.
  2. En cas de réponse affirmative à chacune de ces deux questions préalables, la Cour précise qu’il revient à la juridiction demanderesse, afin de déterminer si la différence de traitement ici en cause est « légitime et raisonnable » et, partant, compatible avec l’article 14 de la Convention combiné avec l’article 1 du Protocole n° 1, de s’assurer :
    1. premièrement, qu’en distinguant les catégories de propriétaires ou de détenteurs de droits de chasse en fonction de la date de la création de leur association, le législateur poursuivait un ou plusieurs « buts légitimes ».
      La CEDH relève qu’en ce qui concerne la poursuite d’un ou de plusieurs « buts légitimes » et comme le relève le Gouvernement, le législateur a indiqué, en adoptant la loi du 24 juillet 2019, qu’il considérait que les circonstances factuelles à l’origine des limitations du droit de retrait des ACCA établies par la loi Verdeille n’avaient pas changé de façon substantielle avec le temps, de sorte qu’il était toujours nécessaire d’empêcher que des petits propriétaires se regroupent après la création des ACCA dans leur commune dans le but d’échapper à l’apport forcé initial.
    2. deuxièmement, que la loi constitue une base légale satisfaisant à l’exigence de légalité inscrite à l’article 1 du Protocole no 1.
    3. et, troisièmement, qu’il existe un « rapport raisonnable de proportionnalité » entre les moyens employés et le(s) but(s) légitime(s) visé(s).
      À cet égard, son appréciation devrait s’effectuer à la lumière du critère du « défaut manifeste de base raisonnable » en matière de règlementation de l’usage des biens, au sens du second alinéa de l’article 1 du Protocole no 1.
      Lors de cette appréciation de la proportionnalité de la mesure instituant la différence de traitement en cause, la juridiction demanderesse devrait tenir compte, notamment, de la nature du critère de distinction institué par la loi et de son impact sur la marge d’appréciation des autorités nationales, du choix des moyens employés pour atteindre le(s) but(s) visé(s), de l’adéquation entre le(s) but(s) visé(s) et le(s) moyen(s) employé(s), ainsi que de l’impact de ce(s) dernier(s).
      Un résumé juridique de cette affaire sera disponible dans la base de données HUDOC de la Cour (lien).

Sans préjuger de l’issue des débats devant le Conseil d’État, sur la question de savoir si, lors de l’adoption de la loi du 24 juillet 2019, les moyens mis en œuvre par le législateur étaient proportionnés aux objectifs d’intérêt général visés par la loi, la CEDH relève d’ores et déjà les critères pertinents qui devraient guider le Conseil d’Etat lors de cette appréciation (ce qui suit reprend le communiqué de presse lequel, lui-même, reprend les termes de l’avis de la CEDH) :

a) le respect de l’exigence de légalité inscrite à l’article 1 du Protocole n° 1

Il revient au Conseil d’État d’apprécier, en premier lieu, si l’article 13 (1, 16°) de la loi du 24 juillet 2019 constitue, par son accessibilité, sa clarté et la prévisibilité de ses effets, une base capable de satisfaire à l’exigence de légalité inhérente à l’ensemble de l’article 1 du Protocole n° 1.

À ce jour, la Cour n’a constaté aucune violation de l’un ou l’autre des droits garantis par la Convention ou par ses protocoles additionnels quand elle a eu à connaître, par exemple, d’une intervention législative du Parlement influant sur un litige futur dont les juridictions n’étaient pas encore saisies à la date de l’adoption de la loi, ou d’une intervention législative du Parlement qui « répondait à une évidente et impérieuse justification d’intérêt général », soit pour combler un vide juridique, soit pour rétablir et réaffirmer son intention initiale.

b) le critère du « défaut manifeste de base raisonnable »

Dans le contexte spécifique de l’organisation et de la pratique de la chasse en France, la Cour a déjà examiné, au regard de l’article 1 du Protocole n° 1 pris seul ou combiné avec l’article 14 de la Convention, des mesures législatives entraînant la perte des droits exclusifs en matière de chasse dont certains propriétaires fonciers avaient été frappés par l’effet du dispositif mis en place par la loi Verdeille. À ses yeux, obliger les seuls petits propriétaires à mettre en commun leurs territoires de chasse dans le but de favoriser une meilleure gestion cynégétique n’était pas en soi disproportionné. La Cour a vu dans les dispositions légales en cause «l’expression d’une légitime volonté institutionnelle » d’éviter la multiplication des entités cynégétiques et d’encadrer étroitement une activité de loisir présentant un danger pour les biens et les personnes et ayant un impact significatif sur l’environnement.

c) la nature du critère de distinction institué par la loi et son impact sur la marge d’appréciation des autorités nationales

Dans le contexte factuel de la présente demande d’avis, la marge d’appréciation des autorités nationales est ample. La première raison tient au domaine et au contexte dans lesquels s’inscrit la mesure instituant la différence de traitement ici en cause. La seconde raison tient à la nature du motif sur lequel repose la différence de traitement contestée dans la procédure devant le Conseil d’État. Cette différence de traitement est fondée sur un critère temporel prévu par le législateur, à savoir la date de création d’une association de propriétaires, antérieure ou postérieure à celle de l’ACCA. Un tel critère renvoie, indirectement, au critère de la taille du terrain, autrement dit à celui de « la fortune » foncière. La Cour a déjà estimé que la nature même de ce critère justifiait une marge d’appréciation considérablement plus ample que si la différence en question découlait d’un motif que la Cour juge inacceptable par principe, tel que la race ou l’origine ethnique, ou en l’absence de considérations très fortes, par exemple le sexe ou l’orientation sexuelle.

d) le choix des moyens employés pour atteindre le(s) but(s) visé(s) et l’adéquation entre le(s) but(s) visé(s) et le(s) moyen(s) employé(s)

La Cour a eu l’occasion de souligner que les mesures de politique économique ou sociale impliquent souvent l’introduction et l’application de critères fondés sur des distinctions entre catégories ou groupes de personnes. La Cour a considéré que, même si de telles limites temporelles pouvaient à première vue apparaître arbitraires pour les personnes concernées, les différences de traitement auxquelles elles donnaient lieu dans la pratique étaient la conséquence inévitable de l’instauration de nouvelles règles et que la création d’un nouveau régime imposait, parfois, l’adoption, par le législateur national, de dates limites applicables à d’importants groupes de personnes.
La Cour prend note que la création en droit français d’une association relevant de la loi du 1er juillet 1901 est rapide et peu coûteuse, ce qui rend plausible le risque, invoqué par le Gouvernement, qu’une multitude de structures associatives réunissant de petits propriétaires aient pu, à la suite de l’évolution de la jurisprudence du Conseil d’État, être constituées dans le but principal de permettre à leurs membres de retirer leurs terrains des ACCA existantes. Si tel était le cas, la distinction temporelle retenue par le législateur entre les différentes associations de propriétaires selon la date de leur création pourrait être considérée comme étant en adéquation avec la volonté du législateur de préserver les ACCA existantes.
Enfin, comme la Cour a eu l’occasion de le rappeler, l’éventuelle existence de solutions alternatives ne rend pas à elle seule injustifié(s) le(s) moyen(s) employé(s) par le législateur national. Tant qu’il ne dépasse pas les limites de sa marge d’appréciation, et donc que les mesures choisies sont en adéquation avec les buts légitimes visés par la loi, il n’appartient pas à la Cour de juger s’il a choisi la meilleure façon de traiter le problème ou s’il aurait dû exercer son pouvoir différemment.

e) l’impact du/des moyen(s) employé(s)
Sur le terrain de cette disposition du Protocole n° 1 à la Convention, les autorités nationales bénéficient d’une ample marge d’appréciation tant pour déterminer la mesure de réglementation devant s’appliquer pour répondre à un impératif d’intérêt général que pour choisir, parmi les différents dommages qu’une telle mesure est susceptible d’occasionner, ceux qui peuvent donner lieu à indemnisation.
La Cour conclut donc que c’est notamment à la lumière de ces éléments qu’il revient au Conseil d’État de déterminer si la différence de traitement établie par la disposition législative mise en cause dans la procédure devant lui satisfait, ou non, à l’exigence de proportionnalité et, partant, si cette différence de traitement est compatible, ou non, avec l’article 14 combiné avec l’article 1 du Protocole n° 1.
Source :

Reste au Conseil d’Etat à trancher selon un mode d’emploi précis, au terme duquel la censure n’est pas l’hypothèse la plus probable.