Ce n’est que dans des cas exceptionnels, sous certaines conditions, que des infrastructures gazières nouvelles (terminal méthanier flottant en l’espèce) sont légales. Bref, constitutionnellement il n’est possible de mettre plein gaz qu’en cas de menace grave (I.).
Cette notion de « menace grave » reste floue, mais quand ce concept a été utilisée dans tel ou tel régime, cela a toujours conduit le juge à une interprétation stricte et à un contrôle entier (II.).
Cette notion n’est cependant pas contrôlée par le juge à chaque étape de cette usine à gaz… mais seulement en (presque) toute fin de parcours, ce qui n’est pas très rationnel opérationnellement (III.).
Toutefois, conformément à la positon du Conseil d’Etat dans des domaines comparables, la condition de « menace grave sur la sécurité d’approvisionnement en gaz » peut être de nouveau questionnée au jour où se prononce le juge en cas de demande d’abrogation contre l’arrêté ayant« fixé les objectifs de mise en service, de maintien en exploitation et de capacités de traitement de gaz naturel liquéfié ». C’est pourquoi le TA de Rouen vient de censurer le refus d’abroger l’arrêté du terminal gazier flottant du Havre, les faits ayant changé sur ce point et les conditions requises n’étant plus réunies (IV.), avec à la clef une — tardive — victoire pour les opposants à ce projet et leur avocat.
I. Il n’est possible de mettre plein gaz qu’en cas de menace grave
Ce n’est que dans des cas exceptionnels, sous certaines conditions, que des infrastructures gazières nouvelles (terminal méthanier flottant en l’espèce) sont légales.
Voir notre article d’alors : Charte de l’environnement : ce n’est qu’exceptionnellement qu’il est possible de mettre plein gaz
Un tel ouvrage gazier n’est donc constitutionnellement possible que, cumulativement :
- s’il est nécessaire d’augmenter les capacités nationales de traitement de GNL
- afin d’assurer la sécurité d’approvisionnement
- en cas de « menace grave sur la sécurité d’approvisionnement en gaz ».
II. Une notion floue de « menace grave » mais qui, quand elle a été utilisée dans tel ou tel régime, a toujours été d’interprétation stricte, appelant un contrôle entier du juge
La notion de « menace grave » sur a, en droit public, une signification aussi précise que stricte.
De nombreux régimes juridiques recourent à cette expression et, toujours, le juge administratif a entendu lui conférer un caractère exceptionnel, limitatif, avec un contrôle du juge qui ne peut être restreint. Voici quelques exemples :
- Ainsi le juge de l’excès de pouvoir exerce-t-il « un contrôle normal sur l’existence d’une menace grave, actuelle ou prévisible » dans le cadre de l’usage de des conservations de données électroniques (CE, 30 juin 2023, 468361, aux tables.
- Cette notion se retrouve également, avec un contrôle strict par le juge, en matière d’expulsion d’étrangers en situation régulière en France au sens de l’article L. 631-3 du CESEDA.
- Le directeur d’un établissement public de santé peut suspendre en urgence un praticien hospitalier dans certains cas de « menace grave et imminente » ( art. L. 6143-7 du code de la Santé publique). Un régime comparable existe au profit des directeurs d’Agences régionales de santé pour les autres professionnels de santé (article L. 4113-14 du code de la Santé publique) mais là encore le juge n’admet que cette condition se trouve remplie qu’avec une grande circonspection. Ainsi le Conseil d’Etat a-t-il posé qu’une telle menace grave devait correspondre à des « circonstances exceptionnelles où sont mises en péril la continuité du service et la sécurité des patients » (CE, 1er mars 2006, 279822 ; voir aussi CAA Nancy, 7 mars 1996, 94NC00900, aux tables).
Nous pourrions multiplier les exemples d’appréciation très stricte de cette notion par le juge administratif en de nombreux domaines (choix du pays pour des expulsions d’étrangers en situation irrégulière ; procédure d’expropriation pour risques majeurs pour menaces graves à la vie humaine de l’article L. 561-1 du Code de l’environnement ; notion de menace grave et imminente sur la sécurité d’approvisionnement en électricité « Ecowatt rouge » au sens du décret n° 2022-1294 du 5 octobre 2022…).
La multiplication de ces illustrations n’a qu’un but : démontrer que cette notion de « menace grave » donne lieu à une contrôle juridictionnel qui n’est ni souple, ni restreint.
III. Mais cette notion n’est pas contrôlée par le juge à chaque étape de cette usine à gaz… mais seulement en (presque) toute fin de parcours (ce qui n’est pas très rationnel opérationnellement)
Mais il avait été jugé que le point de savoir si ces conditions se trouvent réunies n’est un moyen invocable :
- NI au stade des arrêtés préfectoraux qui se contentent d’autoriser uniquement des travaux…
- NI au stade du décret qui n’a sur ce point pas à être motivé.
- NI au stade de l’arrêté préfectoral portant « permis d’émettre des gaz à
effet de serre pour l’exploitation d’un terminal méthanier flottant »
Une exceptionnalité qui avait en revanche été étudiée par le TA au stade des requêtes déposées contre la construction et l’exploitation du terminal méthanier flottant du Havre… mais avec un contrôle qui reste limité, d’une part, et qui laisse ouvertes quelques questions, d’autre part.
Sources : TA Rouen, 13 juillet 2023, n° 2300227 , TA Rouen, 13 juillet 2023, n°2301484 et TA Rouen, 13 juillet 2023, n° 2301541 ; voir ensuite TA Rouen, 13 juin 2024, n° 2303382. Voir aussi les ordonnances de ce même TA n° 2205186 et n° 2300072 du 19 janvier 2023. Ainsi que Conseil d’État, 28 avril 2023, n° 469305. Puis TA Rouen, 13 juin 2024, n° 2303382
A tous ces sujets, voir : Terminal du Havre, environnement et usine à gaz contentieuse
Le TA avait en revanche accepté de s’assurer que ces conditions étaient réunies uniquement en — presque — toute fin de parcours, au stade de « l’arrêté du 13 mars 2023 par lequel la ministre de la transition énergétique a fixé les objectifs de mise en service, de maintien en exploitation et de capacités de traitement de gaz naturel liquéfié pour le projet d’installation d’un terminal méthanier flottant dans le port du Havre »…
Etait-ce logique en droit ou le contrôle aurait-il, dans un monde parfait, du avoir lieu avant ? D’un strict point de vue juridique on pourrait en discuter.
D’un point de vue pratique, en revanche, il est certain que la solution retenue ne pouvait que sembler malcommode. Imaginons un instant, un instant seulement, que la censure du juge alors s’exerce… Celle-ci serait intervenue alors que tout était mis en place, investi, construit ?
Mais ceci restait théorique puisque, de manière d’ailleurs fort charpentée, le TA de Rouen validait que ces conditions étaient bien selon lui réunies.
Source : Tribunal administratif de Rouen, 2 ème chambre, 13 juillet 2023, n° 2301541
IV. Mais (conformément à la positon du Conseil d’Etat dans des domaines comparables), la condition de « menace grave sur la sécurité d’approvisionnement en gaz » peut être de nouveau questionnée au jour où se prononce le juge en cas de demande d’abrogation contre l’arrêté ayant« fixé les objectifs de mise en service, de maintien en exploitation et de capacités de traitement de gaz naturel liquéfié ». Et le TA de Rouen a censuré le refus d’abroger cet arrêté, les faits ayant changé sur ce point et les conditions requises n’étant plus réunies.
Un retrait d’acte est rétroactif, là où une abrogation concerne l’avenir.
Si l’on se concentre sur la seconde de ces catégories, celle de l’abrogation, retenons qu’il est obligatoire d’abroger un acte illégal, que celui-ci soit réglementaire ou individuel mais non créateur de droits, et ce dans les conditions fixées par l’article L. 243-2 du CRPA (Code des relations entre le public et l’administration ; voir aussi les articles L. 242-1 et suivants de ce même code).
Aux termes de cet article, en effet, l’administration est tenue d’abroger un règlement illégal (et la décision de refus de le faire sera censurée par le juge)… et il en va de même s’agissant des actes non réglementaires non créateurs de droits.
Un règlement illégal doit ainsi être abrogé et une décision de refus de le faire sera illégale, que l’illégalité ait été ab initio (voir par CE, Ass., 3 février 1989, Cie Alitalia, rec. 1989, p. 44) ou qu’elle soit intervenue à la suite d’un changement de fait ou de droit (CE, S., 10 janvier 1930, Sieur Despujol, n° 97263 et 5822, rec. p. 30)… sauf à ce que l’illégalité ait cessé.
Pour les actes individuels, tout dépend donc du point de savoir s’ils sont ou non créateurs de droits, donc.
NB 1 : rappelons qu’aux termes de l’arrêt d’Assemblée du Conseil d’État Ternon (26 octobre 2001, n°197018), « l’administration ne peut retirer une décision individuelle explicite créatrice de droits, si elle est illégale, que dans le délai de quatre mois suivant la prise de décision. Et il n’y aura — schématiquement — en ces domaines nulle abrogation sauf à la demande de l’intéressé.
NB 2 : la demande d’abrogation peut s’ajouter à un recours pour excès de pouvoir contre l’acte dont l’abrogation est demandée (CE, 17 mars 2021, n° 440208, publié au recueil Lebon) ou même donner lieu à un même recours joint dans des conditions fixées par CE, S., 19 novembre 2021, n° 437141, à publier au rec. [voir ici notre article et notre vidéo])
NB 3 : sur le sort des recours (encore pendants) contre un acte initial abrogé (et non retiré) ensuite voir Source : CE, 15 décembre 2021, n° 452209 et autres, à publier en intégral au recueil Lebon (voir ici notre article)
La demande d’abrogation sera appréciée au regard des règles applicables à la date de la décision du juge et non celle de sa saisine (CE, Ass., 19 juillet 2019, Association des Américains accidentels, n°s 424216, 424217, A.).
En matière environnementale il en résulte une forme de contrôle de tous les instants : pour l’obligation de faire évoluer par exemple les « dérogation espèces protégées » au fil des évolutions des situations de fait, voir par exemple : CE, 8 juillet 2024, LPO, n° 471174, aux tables du recueil Lebon.
C’est ce qui vient de se passer au TA de Rouen, où l’usine à gaz vient de prendre fin parce qu’en ce domaine, il semble qu’il n’y ait plus le feu au lac.
Ce tribunal a en effet estimé qu’il ne résultait ni des termes de la loi, ni des travaux parlementaires, que cette condition ne devrait s’appliquer que lors de l’adoption des actes nécessaires à la mise en service du terminal méthanier flottant.
Il a ajouté que compte tenu de l’objet même de la réserve d’interprétation dégagée par le Conseil constitutionnel, les articles 29 et 30 de la loi MUPPA, qui ont eu pour objet de déroger au code de l’environnement, imposent que la condition relative à la nécessité d’augmenter les capacités de traitement en GNL et de menace grave sur la sécurité d’approvisionnement en gaz soit appréciée non seulement lors l’adoption de l’arrêté du 13 mars 2023, mais également au cours de la durée d’exploitation du terminal, entré en service en septembre 2023, et ce alors même que cette durée a été fixée à une durée maximale de cinq ans par l’article 30.
En l’espèce, le tribunal a jugé qu’au regard de plusieurs indicateurs, la condition mentionnée ci-dessus n’était plus remplie à la date de la décision de refus d’abroger contestée, ce que ni la ministre, ni la société TotalEnergies LNG Services France, n’ont contesté au cours de l’instruction. Ont notamment été pris en compte le taux d’utilisation des quatre terminaux méthaniers terrestres français, la durée et le taux d’utilisation du terminal méthanier flottant du Havre, inutilisé depuis août 2024, l’évolution, depuis le 13 mars 2023, de la situation géopolitique et des sources d’approvisionnement, la variation à la baisse du prix du gaz et de sa consommation sur le territoire, et les niveaux des stocks.
Avec à la clef une — tardive — victoire pour les opposants à ce projet et leur avocat (Me Bayou).
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