La promulgation, le 7 août dernier, de la loi portant Nouvelle Organisation Territoriale de la République (NOTRe) a eu l’effet d’un “coup de couteau” pour les communes et élus locaux : l’intégralité de la compétence de développement économique serait transférée aux EPCI a fiscalité propre en raison de la suppression de l’intérêt communautaire pour cette compétence.
Pourtant, le législateur qui souhaitait clarifier l’intervention des collectivités et groupements de collectivités territoriales dans ce domaine semble avoir fait naître de nouvelles difficultés dans la délimitation de la compétence à la suite de sa réécriture.
I- Un flou qui existait avant la loi NOTRe mais neutralisé par les mécanismes alors applicables
Depuis le transfert obligatoire de la compétence « développement économique » aux communautés de communes et d’agglomération (rappelons que les communautés urbaines et métropoles avaient déjà une compétence pleine quoique rédigée de manière différente) le législateur n’a jamais procédé à une définition de la notion « actions de développement économique » ou encore de « zone d’activité ».
Toutefois, malgré l’absence de définition juridique de ces deux notions, les frontières entre les compétences transférées aux intercommunalités et les compétences communales restaient claires entre les acteurs grâce à la définition de l’intérêt communautaire à laquelle ces compétences étaient conditionnées.
Ainsi, les actions de développement économique exercées par les communautés de communes et d’agglomération étaient limitées à celles préalablement définies comme étant d’intérêt communautaire pour le territoire.
Il y avait donc peu de risque de rencontrer des difficultés à établir la frontière entre les actions qui étaient communautaires et celles qui ne l’étaient pas et il appartenait au final aux acteurs locaux de définir eux-mêmes la limite : le conseil communautaire fixait lui-même sa propre définition de ce qu’il estimait être une action de développement économique (et avant la loi MAPTAM, pour les communautés de communes selon une procédure qui impliquait les communes dans la décision).
Tout au plus la problématique existait-elle déjà en communauté urbaine et métropole mais avec moins de difficultés tant ces structures sont particulièrement intégrées (et étaient alors moins nombreuses).
On a alors observé des pratiques très différentes selon les territoires dans le transfert de cette compétence.
Par exemple, certains ont pu inscrire la participation à une Mission Locale pour l’Emploi comme une action de développement économique (par le biais de la définition de l’intérêt communautaire relatif à cette compétence) tandis que d’autres choisissaient davantage de l’associer à la compétence « action sociale d’intérêt communautaire ».
II- Le transfert intégral résultant de la loi NOTRe et ses incidences
A) Ce transfert met en lumière cette absence de définition et les problèmes qui en résultent
La loi NOTRe a modifié la formulation de la compétence « développement économique », désormais composées de quatre missions :
- actions de développement économique dans les conditions prévues à l’article L. 4251-17 ;
- création, aménagement, entretien et gestion de zones d’activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire ;
- politique locale du commerce et soutien aux activités commerciales d’intérêt communautaire ;
- promotion du tourisme, dont la création d’offices de tourisme.
On peut donc noter que les actions de développement économique transférées à une communauté de communes ou une communauté d’agglomération ne sont plus soumises à la définition de l’intérêt communautaire, de même que les zones d’activités.
B) Par ailleurs la compétence en matière d’actions de développement économique peut être lue de diverses façons, créant ainsi des incertitudes juridiques
Les articles relatifs aux compétences des communautés de communes (L. 5214-16 et L. 5214-23-1 du CGCT) et aux compétences des communautés d’agglomération (L. 5216-5 du CGCT), dans sa rédaction issue de la loi NOTRe, précisent que les communautés de communes et d’agglomération sont compétentes pour les actions de développement économique dans les conditions prévues à l’article L. 4251-17 du CGCT.
Or, cet article L. 4251-17 du CGCT dispose que :
« Les actes des collectivités territoriales et de leurs groupements en matière d’aides aux entreprises doivent être compatibles avec le schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation. […] ».
La précision apportée par l’article L. 5124-16 du CGCT pourrait dès lors être interprétée de deux façons :
- une approche large: toutes les actions de développement économique sont communautaires et celles relatives aux aides aux entreprises doivent être compatibles avec le nouveau schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation (SRDEII) ;
- une approche limitée: les actions de développement économique ne peuvent être que celles figurant à l’article L. 4251-17 du CGCT (soit les actions d’aides aux entreprises ce qui est alors bien plus limitatif, et bien plus contraignant qu’auparavant).
La première interprétation (approche « large ») est celle majoritairement retenue par la doctrine qui relève essentiellement la suppression de l’intérêt communautaire sans s’attacher précisément au sens de la formulation « dans les conditions prévues à l’article L. 4251-17 ».
En outre, cette interprétation large de la compétence serait selon nous, celle à retenir si l’on s’attachait aux débats parlementaires. En effet, le Gouvernement avait entendu faire des EPCI à fiscalité propre des entités compétentes pour toutes les actions de développement économique à côté de la région, désormais chef de file en matière de développement économique notamment par le biais de son SRDEII, comme l’illustre le texte initial du projet de loi.
Les débats parlementaires ont entraîné la suppression de l’intérêt communautaire, justifiée notamment par le fait que certaines communes n’auraient pas les moyens d’investir en faveur du développement économique.
Il semblerait donc que le législateur et le Gouvernement souhaitaient transférer l’intégralité des actions de développement économique aux intercommunalités, dans le respect toutefois du SRDEII. La première interprétation de l’article, majoritairement adoptée par la doctrine, serait celle à adopter selon nous.
Mathilde Planty
Avocate
Pôle Territoires – Intercommunalité – Environnement