Quelle procédure utiliser pour changer d’EPCI à fiscalité propre ?

 

Il est possible de divorcer d’un mariage intercommunal et ce ne sont pas les procédures qui manquent pour le permettre. Mais encore faut-il bien choisir sa procédure, d’une part, et avoir avec soi le Préfet et diverses majorités, d’autre part.

 

I-      La procédure de droit commun de retrait est en théorie difficile à mettre en œuvre. La commune devra obtenir un double accord : celui du conseil communautaire de la communauté de départ ; celui de la majorité qualifiée des communes de ladite communauté ; celui du préfet (procédure à conduire en parallèle avec celle de l’adhésion à votre communauté). Cette voie est donc à abandonner.

 

Une procédure générale de retrait d’une commune d’une communauté de communes est prévue à l’article L. 5211-19 du code général des collectivités territoriales. Cet article dispose que :

Une commune peut se retirer de l’établissement public de coopération intercommunale, sauf s’il s’agit d’une communauté urbaine ou d’une métropole, dans les conditions prévues à l’article L. 5211-25-1, avec le consentement de l’organe délibérant de l’établissement. […] Le retrait est subordonné à l’accord des conseils municipaux exprimé dans les conditions de majorité requises pour la création de l’établissement. Le conseil municipal de chaque commune membre dispose d’un délai de trois mois à compter de la notification de la délibération de l’organe délibérant au maire pour se prononcer sur le retrait envisagé. A défaut de délibération dans ce délai, sa décision est réputée défavorable. […] La décision de retrait est prise par le ou les représentants de l’Etat dans le ou les départements concernés.

 

La procédure est donc commune à tous les établissements publics de coopération intercommunale, sauf lorsqu’il s’agit de communautés urbaines et des métropoles

 

Sur le plan procédural, la démarche comprend trois étapes.

1/

• la commune, qui a émis son souhait de se retirer dans une délibération, doit obtenir l’accord du conseil communautaire de sa communauté.

2/

• les conseils municipaux doivent se prononcer dans un délai de trois mois à compter de la date de notification de l’accord donné par le conseil communautaire.

L’article L. 5211-19 du CGCT précité indique que le « retrait est subordonné à l’accord des conseils municipaux exprimé dans les conditions de majorité requises pour la création de l’établissement. »

Cela signifie qu’il faut se reporter aux conditions de création de l’article L. 5211-5 du CCGT, lesquelles exigent :

  • soit les deux tiers au moins des organes délibérants des membres constitutifs représentant plus de la moitié de la population totale ;
  • soit la moitié au moins des organes délibérants dont la population représente au moins les deux tiers de la population totale

Il faut, en outre, l’accord du conseil municipal de la commune dont la population est la plus nombreuse, dans le cas où celle-ci représente plus du quart de la population totale de l’EPCI.

3/

• le retrait de la commune nécessite l’accord du préfet.

A cet égard, les pouvoirs du préfet sont importants et le préfet dispose d’un véritable pouvoir discrétionnaire sauf erreur manifeste d’appréciation (CE 7 juillet 2000, SICTOM, n° 205842 et 210817).

 

NB : cette procédure ne peut être empruntée en période d’harmonisation des taux de FPU (art. L. 5211-19 du CGCT). 

NB2: la consultation de la CDCI s’impose aussi, pour avis simple. 

 

 

II.  La procédure prévue à l’article L. 5214-26, légère, peut permettre à une commune de se retirer d’une communauté de communes pour motif d’adhésion à un autre EPCI à fiscalité propre même en cas d’opposition de sa communauté actuelle. Elle ne pourra toutefois pas y parvenir sans l’approbation du préfet.

 

Moins connue, limitée aux retraits de communautés de communes, la procédure de l’’article L. 5214-26 du CGCT mérite qu’on s’y attarde car elle est puissante. Cet article dispose que :

Par dérogation à l’article L. 5211-19, une commune peut être autorisée, par le représentant de l’Etat dans le département après avis de la commission départementale de la coopération intercommunale réunie dans la formation prévue au second alinéa de l’article L. 5211-45, à se retirer d’une communauté de communes pour adhérer à un autre établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont le conseil communautaire a accepté la demande d’adhésion. L’avis de la commission départementale de la coopération intercommunale est réputé négatif s’il n’a pas été rendu à l’issue d’un délai de deux mois.

 

Il n’y a donc pas besoin de l’accord de la communauté de départ, d’une part, ni d’être en dehors des périodes d’harmonisation des taux de FPU, d’autre part.

Une double souplesse fort commode… 

 

Il suffit d’avoir :

• l’accord de la communauté d’accueil (procédure de l’article L. 5211-18 du CGCT)

• la consultation de la commission départementale de coopération intercommunale pour un avis simple (CDCI) en formation restreinte. Le préfet vicie sa procédure s’il y substitue la formation plénière de la CDCI (TA Grenoble, 9 février 2005, Communauté de Communes du Val de Drôme et autres (Req. n° 0405985 et autres). C’est un avis simple, qui ne lie pas le préfet. Avec un avis implicitement négatif au terme d’un silence de deux mois.

• un arrêté préfectoral avec, là encore, un pouvoir discrétionnaire confié au préfet sous réserve que celui-ci ne commette pas d’erreur manifeste d’appréciation (CAA de Lyon, 26 janvier 2010, Ministre de l’intérieur, n°08LY00407).

 

III. Mais bien sûr, le plus simple et le plus puissant est d’obtenir que le SDCI prévoie cette modification… au besoin par amendement à la majorité des 2/3 de l’effectif de la CDCI. S’il n’est pas trop tard…

Le plus simple et le plus puissant reste à obtenir du schéma départemental de coopération intercommunale que celui-ci prévoie cette modification (avec quelques spécificités de procédure en cas de périmètre interdépartemental). Ensuite, et ce avant fin mars 2016, sur la base d’un calendrier propre à chaque CDCI et donc à chaque département) :

• soit le préfet l’a prévu dans son projet, et en ce cas il faut que la CDCI, à la majorité des deux tiers, ne modifie pas ledit projet sur ce point.

• soit le préfet ne l’a pas prévu et il faut obtenir un vote à la majorité des deux tiers de la CDCI (sans doute calculé sur la base de l’effectif total de cette commission, mais ce point est discuté en droit) sur la base d’un amendement modifiant le projet de CDCI.

Voici ici un lien vers la description de cette procédure :

 

cdci

 

Puis s’en suit une autre procédure, puissante, de modification de périmètre, laquelle s’engage au plus tard le 15 juin 2016. La voici :

modif perimetre

 

NB : attention aux spécificités en cas de métropole ou de communauté urbaine. 

NB2 : attention en réalité ces procédures peuvent aussi être des fusions avec extension de périmètre, qui diffèrent légèrement de ce qui est retracé ci-dessus. 

 

  IV. Procédure rare, mais également puissante : le contournement de l’obstacle via la création d’une commune nouvelle intercommunautaire.

 

Autre hypothèque qu’il convient d’envisager : le retrait de la commune de sa communauté  peut être la conséquence de la création d’une commune nouvelle.

L’article L. 2113-5 du CGCT dispose que :

Lorsque la commune nouvelle est issue de communes contiguës membres d’établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre distincts, le conseil municipal de la commune nouvelle délibère dans le mois de sa création sur l’établissement public dont elle souhaite être membre.

 

Avant d’envisager cette procédure, il y a donc une double condition. 1) La commune limitrophe fusionne avec une (ou des communes) contiguë. 2) Les communes issues de la fusion sont membres d’EPCI distincts.

Une fois ces conditions remplies, la procédure peut être entamée.

Première étape : le conseil municipal de la commune nouvelle édicte une délibération dans le mois de sa création sur le choix de l’EPCI dont elle souhaite être membre.

Deuxième étape : soit le préfet approuve ce choix, et l’EPCI de destination devient définitif.

Soit le préfet est en désaccord, et dans ce cas il doit saisir la « commission départementale de la coopération intercommunale d’un projet de rattachement de la commune nouvelle » (article L. 2113-5 du CGCT). La saisine du préfet doit se faire dans un délai d’un mois.

Troisième étape : la commission doit se prononcer dans un délai de trois mois à compter de sa saisine. En cas de silence dans ce délai, son avis est réputé favorable à la proposition du préfet. Que se passe-t-il si la commission approuve le choix de la commune nouvelle contre l’avis du préfet ? En fait, la commune nouvelle pourra valider son choix que si la commission l’approuve à la majorité des deux tiers de ses membres. Dans le cas contraire, elle doit se plier au projet du préfet.

Dans cette procédure, les marges de manœuvre de la commune nouvelle ne sont pas négligeables dès lors qu’elle a l’initiative pour choisir son EPCI de destination. En outre, la CDCI peut valider le choix de la commune nouvelle, malgré l’opposition du préfet. En pratique, néanmoins, cette procédure a peu de chance d’être mise en œuvre, puisqu’elle nécessite une transformation de la commune limitrophe en commune nouvelle à travers la fusion avec une ou plusieurs communes.

 

V-     Très peu connue, puissante au profit du rattachement à une communauté urbaine ou d’agglomération, la procédure de l’article L. 5216-10 du CGCT peut être utilisée jusqu’à 2017.

 

Le retrait d’une commune peut intervenir en raison de l’extension d’une communauté urbaine ou d’agglomération (ou Métropole mais sur ce point quelques précautions s’imposent, à tout le moins). Une procédure particulière est prévue à l’article L. 5216-10 du CGCT (dans le cas des communautés d’agglomération) et à L. 5215-40-1 du CGCT (CU).

L’extension du périmètre de la communauté d’agglomération est décidée par arrêté du ou des représentants de l’Etat. Cet arrêté vaut retrait de la commune de l’établissement public de coopération intercommunale dont elle était membre.

L’article L. 5216-10 du CGCT dispose que :

L’extension du périmètre communautaire est prononcée par arrêté du ou des représentants de l’Etat dans le ou les départements. Cet arrêté vaut retrait des communes auxquelles le périmètre est étendu des établissements publics de coopération intercommunale dont elles sont membres.

 

La procédure commence par une consultation de la commission départementale de la coopération intercommunale concernée. L’avis de cette commission est réputé négatif, s’il n’est pas rendu dans un délai de deux mois. Il s’agit d’un avis simple.

Ensuite, il faut l’accord du conseil communautaire de la communauté d’accueil.

Et simultanément, l’accord:

  • soit des deux tiers au moins des conseils municipaux de toutes les communes incluses dans le futur périmètre et représentant plus de la moitié de la population totale;
  • soit la moitié au moins des conseils municipaux de ces communes représentant les deux tiers de la population

Il faut aussi nécessairement l’accord du

« conseil municipal de la commune dont la population est supérieure à la moitié de la population totale concernée ou, à défaut, de la commune dont la population est la plus importante. » (article L. 5216-10 du CGCT).

L’accord des communes est réputé donné, s’il n’y a pas eu de délibération dans le délai de trois mois à compter de la notification du projet d’extension du périmètre.

L’extension du périmètre communautaire est enfin prononcée par arrêté du préfet. Et cet arrêté vaut retrait de la commune de l’EPCI dont elle était membre.

Cette procédure est relativement autoritaire dès lors qu’elle peut imposer à une commune de se retirer d’un EPCI contre son gré (CAA de Bordeaux, 31 juillet 2003, Communauté de Communes Plaine de Courance, n°02BX00159). Il n’est pas prévu, contrairement à la procédure de droit commun, d’initiative de la commune.

 

Pour être mise en œuvre, cette procédure nécessite toutefois quelques conditions.

Dans un premier temps, elle n’a pu être utilisée que dans le délai de trois ans à compter de la publication de la loi n°99-586 du 12 juillet 1999. L’article L. 5216-10 du CGCT précise toutefois que

« la procédure peut être renouvelée tous les douze ans à compter de l’expiration du délai de trois ans ». 

Théoriquement, il est donc possible d’utiliser cette procédure depuis le 13 juillet 2014 et ce jusqu’en juillet 2017.

Autre condition, le préfet ne peut pas inclure, sans leur accord, les « communes membres d’une communauté de communes dont l’éligibilité à la dotation prévue au quatrième alinéa du II de l’article L. 5211-29 a été constatée dans les conditions fixées à l’article L. 5214-23-1. » (article L. 5216-10 du CGCT).

En cas de contentieux, le juge administratif exerce un contrôle variable, selon qu’il s’agisse des conditions de fond prévus par l’article L. 5216-10 du CGCT ou du bilan coût-avantage de l’extension (CAA de Bordeaux, 31 juillet 2003, précité).

Pour déterminer si le « périmètre communautaire est de nature à assurer la cohérence spatiale et économique ainsi que la solidarité financière et sociale qui sont nécessaires au développement de la communauté d’agglomération », le juge exerce un contrôle restreint limité à l’erreur manifeste. Le contrôle est plus étendu pour faire le bilan coûts-avantages de l’extension d’une part pour la communauté d’agglomération, et d’autre part pour la communauté de communes qui subit le retrait d’une commune (CAA de Bordeaux, 31 juillet 2003, précité).

Il est à relever qu’une procédure similaire existe pour l’extension d’une communauté urbaine (article).

La procédure de retrait prévue à l’article L.5216-10 du CGCT confère des pouvoirs importants au préfet qui peut, en dehors de toute initiative de la commune et même contre son gré, imposer son retrait de la communauté de communes pour l’intégrer à une communauté d’agglomération.


En conclusion, les procédures abondent, plus qu’on ne le croit usuellement, afin de pouvoir divorcer pour cause de remariage. Reste à choisir la bonne procédure, avec les majorités qui conviennent, à bien négocier, à ne pas « se faire avoir » au jeu des modalités financières de retrait… et à avoir le Préfet de son côté. Bon courage.