La CEDH ouvre les vannes de l’invective et de la diffamation dans la vie des assemblées locales

La France — à tout le moins le juge français — va devoir libérer un peu plus la parole de l’opposition au prix d’une moindre sanction de certaines injures ou diffamations au fil de la vie municipale… à la suite d’un arrêt particulièrement tolérant face aux dérapages verbaux et écrits d’un élu municipal. Cet arrêt, rendu par la CEDH, mérite d’être décortiqué point par point. 

 

I. Rappels sur un droit fort délicat

Le droit des injures et des diffamations abonde en pièges, sur fond d’un équilibre fort délicat.

Des pièges :

  • entre injure et diffamation, notions qui semblent simples, mais cette simplicité, souvent, se trouve en trompe-l’oeil.
  • entre les défenses face à une injure (excuse de provocation par exemple) ou une diffamation (exceptio veritatis qui d’une part est enserrée dans un cadre précis et d’autre part ne se résume pas au point de savoir si ce qui a été affirmé était ou n’était pas vrai…).
  • entre celles de ces infractions qui sont publiques et celles qui sont privées, conduisant à des procédures différentes et des juges distincts, avec impossibilité pour cause de délais de rattraper le coup en cas d’erreur.
  • de procédure (nombreux).
  • sur ce qu’il est malin de faire ou ne pas faire en droit qui n’est pas toujours conforme avec ce qu’il est habile, ou maladroit, de faire en termes de communication…

Et c’est aussi le fruit d’un équilibre fort délicat :

  • entre la liberté d’expression et le droit de ne pas être agressé
  • entre ce qu’il est séant d’affirmer dans un cadre calme et le fait que le juge accepte que le débat politique ou syndical peuvent conduire à accepter des dérapages inacceptables dans d’autres cadres.

Autant dire qu’en ces domaines, ô combien amusants pour le juristes au demeurant, reviennent à danser la gavotte bretonne sur des oeufs de caille.

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Mais c’était trop simple. Voici qu’on nous ajoute quelques paramètres supplémentaires, pour le cas où on risquerait de s’ennuyer. Des paramètres européens (CEDH).

 

II. A la base, une affaire assez banale qu’il est devenu assez fréquent de rencontrer

 

Prenons l’exemple d’un conseiller municipal en Mairie du Broc. Il faisait partie de la majorité municipale. En sa qualité de membre des commissions des finances et des appels d’offre, il était en charge du suivi d’une opération de sécurisation et d’aménagement du domaine public de la route de la Clave située sur cette commune.

Au cours de l’année 2009, il dénonça ce qu’il considérait comme des irrégularités affectant deux marchés publics (surfacturations ; prestations effectivement livrées par l’entreprise attributaire du marché inférieures à celles réglées par la commune ; présence en CAO d’une élue première adjointe au maire et employée de la société attributaire [!]).

Puis suivirent d’autres dénonciations, d’autres alertes. Jusqu’à ce jour où en conseil municipal l’intéressé franchit le rubicon :

« J’accuse le maire et la première adjointe d’escroquerie (…) sur le marché public de la route de la Clave (…) et je demande leur démission. »

Et la presse de résumer la suite que l’on imagine tendue et confuse :

« C’est la fin du brouhaha. Et puis Lacroix : « j’accuse M. T. et Mme P. d’escroquerie. Et je demande leur démission. » T. blémit. La première adjointe : « escroquerie sur quoi ? » Du tac au tac : « sur le marché public de la route de la Clave ! »

 

Le 9 novembre 2009, le préfet saisit le procureur de la République. Une enquête préliminaire, confiée à la section financière de la brigade de recherches de gendarmerie de Nice, fut ouverte concernant les modalités de passation du marché public en cause.

Le conseiller municipal qu’on hésitera à encore qualifier comme étant de la majorité, emporté par son élan, réitéra ses accusations dans un tract.

La riposte ne manqua pas sous la forme d’une citation en diffamation publique contre le conseiller municipal et contre la presse qui avait relayé ses propos sans la prudence nécessaire.

Par un jugement du 8 septembre 2010, le tribunal relaxa l’organe de presse quotidienne régionale et déclara le requérant coupable du délit de diffamation publique, au motif qu’il n’avait pas établi la réalité des faits dénoncés.

 

S’agissant de l’enquête préliminaire concernant le marché de travaux publics critiqué par le requérant, celui-ci fut destinataire de trois courriers du procureur de la République des 11 février et 21 décembre 2010, ainsi que du 7 mars 2011, l’informant que l’affaire était toujours en cours, un complément de diligences ayant été demandé le 29 novembre 2010. Cependant, l’avocat du maire et de sa première adjointe reçut quant à lui un courrier émanant du procureur, en date du 6 décembre 2010, indiquant que la procédure faisant suite à la dénonciation émanant du préfet avait été classée sans suite à l’issue de l’enquête préliminaire.

 

Par un arrêt du 7 février 2011, la cour d’appel d’Aix-en-Provence déclara le requérant déchu du droit de faire la preuve de la vérité des faits diffamatoires et lui refusa le bénéfice de la bonne foi, en adoptant les motifs suivants :

« Attendu que l’emploi du terme escroc à l’occasion d’une critique sur l’exécution d’un contrat public portant sur une opération de sécurisation du domaine public adressé au maire et à la première adjointe de la commune de Le Broc tant lors du conseil municipal, qu’ultérieurement dans un tract diffusé sous la signature et par le prévenu, constitue une atteinte à l’honneur et à la considération de ces élus dont l’intégrité et l’honnêteté sont dans le contexte de l’exercice de leur mandat mises en cause ;

Attendu que M. Lacroix a dans son offre de preuve fait élection de domicile à Vence et non à Grasse siège du tribunal correctionnel saisi, aussi conformément au dernier alinéa de l’article 55 de la loi du 29 juillet 1881, il est déchu du droit de faire la preuve de la vérité des faits diffamatoires poursuivis ;

Attendu que les imputations diffamatoires sont réputées, de droit, faites avec intention de nuire, mais qu’elles peuvent être justifiées lorsque leur auteur établit sa bonne foi, en prouvant qu’il a poursuivi un but légitime, étranger à toute animosité personnelle, et qu’il a été prudent dans l’expression ;

Que ces critères sont cumulatifs et non alternatifs ;

Attendu que si la position de M. Lacroix, conseiller municipal, élu sur la liste des parties civiles, pouvait légitimement être développée tant lors du conseil municipal que dans le tract par lui diffusé, la teneur des propos adressés aux parties civiles excède la prudence dans l’expression dont le prévenu, élu local et universitaire de son état, conscient du sens et de la portée des mots, devait assurer la maîtrise, le contentieux invoqué ne relevant de la polémique politique comme la mise en cause de la prise de la décision elle-même relative à l’opération concernée puisqu’il a trait à la probité des parties civiles dans l’exercice de leurs fonctions lors de l’exécution de cette opération ; »

La cour d’appel confirma le jugement du tribunal correctionnel, condamnant le requérant pour des faits de diffamation publique envers un citoyen chargé d’un service ou d’un mandat public. Elle déclara cependant irrecevable la constitution de partie civile de la commune du Broc.

Par une décision du 27 septembre 2011, la Cour de cassation déclara le pourvoi du requérant non admis.

La voie était ouverte pour le juge européen, à savoir la CEDH.

 

III. La position de la CEDH

 

La CEDH a stabilisé sa jurisprudence en ce domaine dans son arrêt Morice c. France ([GC], no 29369/10, § 54, 23 avril 2015).

 

Selon le requérant (le conseiller municipal, donc) :

  • le débat dans lequel ses propos ont été tenus relevait de l’intérêt général, s’agissant d’une discussion au cours d’une séance publique du conseil municipal consacrée à la conclusion d’un avenant à un marché public conclu par la commune. Il souligne qu’il s’exprimait en sa double qualité de conseiller municipal et de géotechnicien, étant géologue de profession et qu’en tant que conseiller municipal, il avait un devoir de vigilance, voire d’alerte, sur la manière dont était gérée la commune.
  • ce sont bien le maire et sa première adjointe es qualité qui étaient visés par ses propos, et non des personnes privées, de telle sorte que ses propos s’inscrivaient dans le cadre de l’invective politique qui autorise, selon la jurisprudence de la Cour, une certaine liberté de ton.
  •  ses propos s’apparentent davantage à des jugements de valeur qu’à des déclarations de fait et qu’ils reposaient bien sur une base factuelle suffisante.

 

Le Gouvernement français en réponse soutenait :

  • que le régime national en matière de diffamation poursuit « un but légitime » et s’avère nécessaire « dans une société démocratique » pour l’atteindre au sens de l’article 10 § 2 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme.
  • que les propos litigieux mettaient en cause la probité du maire et de sa première adjointe, portaient atteinte à l’honneur et à la réputation des plaignants, attestaient d’une animosité personnelle particulièrement affichée du requérant à leur égard et excédaient le cadre de l’invective politique, d’autant que ces propos ont été réitérés dans un tract.
  • que si la gestion de la municipalité relève d’un débat d’intérêt général, les propos du requérant, formulés sans aucune réserve, relevaient essentiellement du jugement de valeur et étaient dépourvus de base factuelle suffisante.
  • que les sanctions pénales et civiles prononcées étaient proportionnées et n’étaient pas de nature à emporter un effet dissuasif pour l’exercice de la liberté d’expression du requérant.

 

La CEDH en fait est gênée par le fait que la sanction soit pénale ce qui, en France contrairement à ce qui semble se passer dans d’autres pays, entraîne une grande sévérité face à la liberté d’expression (une «  ingérence dans l’exercice [du] droit à la liberté d’expression », en langage de la CEDH).

Pareille immixtion n’est possible au titre de l’article 10 de la Convention que si elle est, cumulativement :

  1. « prévue par la loi »,
  2. dirigée vers un ou plusieurs des « buts légitimes » énumérés au paragraphe 2 de l’article 10
  3. et « nécessaire dans une société démocratique » pour les atteindre.

C’était toute la position de l’Etat français que de défendre que ces trois critères étaient réunis en l’espèce.

Reprenons ces trois critères :

  1. « prévue par la loi »,… c’est le cas et la CEDH l’a constaté d’un rapide alinéa.
  2. dirigée vers un ou plusieurs des « buts légitimes » énumérés au paragraphe 2 de l’article 10 ? Pas de difficulté, la CEDH notant qu’il :

    « n’est pas douteux que la condamnation du requérant pour diffamation envers un citoyen chargé d’un service public ou d’un mandat public poursuivait l’un des buts légitimes énumérés à l’article 10 § 2, à savoir la protection de la réputation d’autrui. »

  3. et « nécessaire dans une société démocratique » pour les atteindre. C’est là que le bât blesse en France, au moins dans cette affaire, selon la CEDH.

 

Sur ce dernier point, la CEDH a pris en compte trois éléments :

  • la qualité du requérant et celle des personnes visées par les propos litigieux. Sur le requérant, citons un passage éclairant de cet arrêt :

    « le requérant siégeait au conseil municipal du Broc à titre d’élu. Il faisait partie de la majorité municipale et était membre de la commission des finances et des appels d’offre. En cette qualité, il était en charge du suivi d’une opération de sécurisation et d’aménagement du domaine public de la route de la Clave située sur cette commune. Le requérant avait donc un rôle de « vigie » et d’alerte de la population notamment dans le domaine spécifique des marchés publics dont il était en charge. Or, précieuse pour chacun, la liberté d’expression l’est tout particulièrement pour un élu du peuple ; il représente ses électeurs, signale leurs préoccupations et défend leurs intérêts. Partant, des ingérences dans la liberté d’expression d’un élu du peuple, tel le requérant, commandent à la Cour de se livrer à un contrôle des plus stricts ».

    Puis s’agissant des élus victimes de la diffamation, la Cour tient un raisonnement qui pourra surprendre certains mais qui a sa logique :

« le requérant a été condamné pour des faits qualifiés de diffamation publique envers un citoyen chargé d’un service ou d’un mandat public, et non pour diffamation envers un particulier. Or, les limites de la critique admissible sont plus larges à l’égard d’un responsable politique, visé en cette qualité, que d’un simple particulier : à la différence du second, le premier s’expose inévitablement et consciemment à un contrôle attentif de ses faits et gestes tant par les journalistes que par l’ensemble des citoyens ; il doit, par conséquent montrer une plus grande tolérance »

On n’est pas loin de la joue gauche qu’il faut tendre… Ceci s’explique surtout par le critère suivant :

  • le cadre de ces propos, leur nature et leur base factuelle,

« Concernant le cadre des propos litigieux, la Cour observe qu’ils ont été tenus, une première fois, lors d’une séance publique du conseil municipal, consacrée notamment à la conclusion d’un avenant à un marché public litigieux. Ces propos ont par la suite été réitérés dans un tract. Les déclarations du requérant visaient à mettre en lumière et à informer les électeurs d’irrégularités qui, selon lui, entachaient l’exécution et la passation de marchés publics dont il était en charge. Ces propos relevaient donc du cadre d’un débat d’intérêt général pour la collectivité, sur lequel le requérant avait le droit de communiquer des informations au public. »

  • ainsi que la nature de la sanction infligée au requérant.

« La nature des propos litigieux et leur base factuelle […] les paroles du requérant constituaient une appréciation, particulièrement critique et portée sur le ton de l’invective, sur l’attitude du maire et de sa première adjointe dans le cadre de l’exécution d’un contrat public spécifique. La Cour considère que les propos du requérant constituent des invectives politiques que les élus politiques s’autorisent lors des débats, lesquels peuvent être parfois assez vifs lors des séances de conseils municipaux […] Reste à savoir, en tout état de cause, si la base factuelle de ces jugements de valeur était suffisante. À cet égard, la Cour note que le requérant avait signifié une offre de preuve de la véracité des faits imputés au maire et à son adjointe, mais qu’il a été déchu par les juridictions internes du droit de faire la preuve de la vérité des faits poursuivis pour des motifs procéduraux liés à son élection de domicile […]. Les informations transmises étaient […] suffisamment précises pour permettre à la justice d’enquêter sur les faits que le requérant dénonçait.

[…]La Cour souligne que c’est en sa qualité d’élu que le requérant était en charge du dossier en débat. Elle observe, en outre, que ses compétences professionnelles lui permettaient d’en apprécier les aspects techniques. Elle considère qu’il accomplissait son mandat en alertant les autres membres du conseil municipal, les citoyens de sa commune et le préfet de ce qu’il pensait être des irrégularités affectant un marché public relatif à la sécurisation d’une route et pouvant avoir des conséquences non seulement sur le budget de la commune mais également sur la sécurité de ses concitoyens. Enfin, si les propos ont été tenus sur le ton de l’invective, ils étaient fondés sur une base factuelle suffisante.

 […] La nature de la sanction infligée au requérant. la nature et la lourdeur des sanctions infligées sont des éléments à prendre en considération lorsque l’on évalue la proportionnalité de l’ingérence. […]

 

NB : sur le fait qu’il y a eu enquête de police, relativisons. La CEDH ne semble pas avoir compris que désormais toute accusation contre un élu DOIT EN PRATIQUE donner lieu à une enquête préliminaire, les services concernés ayant peur désormais de se faire accuser d’avoir enterré une affaire concernant un élu.. Disons que la CEDH sur ce point est à toute le moins un brin naïve. 

 

La CEDH a donc estimé qu’un juste équilibre n’avait pas été ménagé, dans les circonstances de l’espèce, entre :

  1. la nécessité de protéger le droit du requérant à la liberté d’expression
  2. et celle de protéger les droits et la réputation des plaignants.

Les motifs fournis par les juridictions nationales pour justifier la condamnation du requérant ne pouvaient passer pour pertinents et suffisants, et ils ne correspondaient à aucun besoin social impérieux. Partant, il y a eu violation de l’article 10 de la Convention.

 

N.B. : le requérant alléguait également une violation de l’article 6 de la Convention du fait du refus des juridictions internes, dans le cadre de la procédure relative à la diffamation publique, d’examiner son offre de preuve de la véracité des faits qu’il entendait dénoncer, de leur refus de surseoir à statuer dans l’attente de l’issue de l’enquête sur ces faits et d’un manque de motivation de sa condamnation. La CEDH a estimé n’avoir pas besoin de statuer sur ce point en raison du fait qu’elle avait déjà tranché le litige au titre de l’article 10 de la Convention. 

 

La France a donc été condamnée.

 

IV. A l’avenir, comment riposter, comment ne pas tendre la joue gauche sans commettre ni un excès ni l’autre ?

 

A l’avenir, il faudra sans doute être encore plus patient face aux attaques de l’opposition. Force sera d’user du droit de réponse sans modération au besoin, si c’est opportun, mais avec modération des plaintes en injure et/ou diffamation. Encore plus qu’avant… Ce qui est contestable, car la protection des lanceurs d’alertes de tous poils ne doit pas se transformer en droit de diffamer à tout va, en ces temps déjà où les fake news volent fort bas.

 

Voir CEDH, 7 septembre 2017, Lacroix c/ France, n°41519/12 :

 

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A propos Éric Landot

Avocat fondateur du cabinet Landot & associés, partenaire juridique de la vie publique.