Une étude CNFPT/IGPDE sur les administrations locales européennes

Dans un contexte où de nombreux projets visant à réviser nos administrations locales émanent, une étude élaborée par un ensemble d’universitaires issus de diverses pays européens peut guider notre réflexion sur les réformes à mener. 

 

Une étude, dont la version française a été publiée le 12 mars 2019 par le CNFPT en lien avec l’Institut de la gestion publique et du développement économique (IGPDE), a pour objet de déterminer l’avenir des administrations locales en Europe en se basant sur les contributions de plus de 300 chercheurs issus de 31 pays européens (lien vers l’étude)

Cet ouvrage présente les résultats de l’action COST IS1207, menée durant 4 années (de mars 2013 à mars 2017), dans le cadre du programme Horizon 2020 de l’Union européenne.

Cet ouvrage a été conçu autour de trois problématiques centrales :

  • Quelles approches des réformes du secteur public local une étude international comparative permet-elle d’identifier ?

  • Quels sont les effets des ces approches et comment s’expliquent -ils ?

  • Et quels sont les enseignements à en tirer pour l’élaboration des politiques avenirs ?

I- Les quatre grandes tendances constatées dans la majorité des pays européens :

 

Selon la présente étude, quatre grandes tendances sont constatées dans les 31 pays européens concernés.

A) la réorganisation des services publics locaux :

 

Les administrations locales, selon cette étude comparative, ont eu tendance à réorganiser leurs structures, leurs modes de fonctionnement et les procédures visant à assurer le service public.

 

B) des réformes de la gestion des services publics locaux:

 

Un constat, selon lequel, beaucoup d’administration locales européennes auraient engagé des projets de réformes visant à insérer un critère de performance, à réviser les systèmes de gestions comptables et budgétaires, à mieux gérer les ressources humaines (par exemple, en établissant une rémunération basée sur le mérite et non uniquement l’ancienneté).

 

C) des changements d’échelles territoriales :

 

1) Le constat de la présente étude comparative :

 

Des changement d’échelles ont été constatés dans la plupart des pays européens.

Les objectifs de ces changements d’échelles sont non seulement de déterminer la superficie des territoires et juridictions administratives les plus adaptées pour  notamment réaliser des économies d’échelles mais également savoir comment la coopération entre les institutions locales peut-être mise en oeuvre en l’absence de fusion.

 

2) le rapport de la CCRE constatant des tendances à la régionalisation et la disparition des petits échelons territoriaux :

 

A ce titre, le Conseil des Communes et Régions d’Europe (ci-après CCRE), l’une des plus anciennes associations de collectivités territoriales en Europe, avait établi deux rapports anciens dénommés « structure et compétences » le premier publié en 2012 et le second en 2016 .

Bien qu’anciens, ces deux rapports posent des questions notamment dans le cadre du grand débat national (celles sur l’organisation de l’État et des services publics) : faut-il oui ou non continuer le processus de régionalisation ou métropolisation ? les petits échelons territoriaux doivent-ils disparaître au profit de plus grandes entités ?

L’objectif de ces rapports était de synthétiser l’organisation territoriale de 42 pays européens au niveau régional et local ainsi que les compétences principales exercées par chacun d’entre eux.

Bien que les modalités d’organisation territoriales des 42 états européens soit unitaires soit fédéraux sont diverses (assemblée de comté en Allemagne ou Pologne, parlement et gouvernement régional en Autriche ou Belgique etc…) des tendances ou phénomènes communs ont été constatés.

Entre les deux rapports (celui de 2012 et celui de 2016), deux constats principaux ont été établis par le CCRE :

  • d’une part, le nombre d’entités locales dans les pays européens concernés a diminué de 15 % ;
  • d’autre part, le nombre de région augmente d’environ 10 %.

Désormais, la majorité des pays européens dispose d’un échelon régional.

Le phénomène de régionalisation, Métropolisation, coopération intercommunale concerne donc l’ensemble des pays européens.

A l’inverse, les échelons territoriaux de petites tailles tendent à être regroupés notamment par le biais de dispositifs législatifs favorisant les fusions ou regroupements de petites communes.

L’objectif de ces phénomènes antagonistes : la régionalisation et le regroupement des échelons de petites tailles est, de toute évidence, permettre la réalisation d’économies d’échelles au risque de perdre en proximité avec les citoyens.

En France, alors que le nombre de régions est passé de 23 à 13 en 2016, le nombre de Métropole a augmenté puisque l’on est passé de 15 à 22 Métropoles en moins de 5 ans.

La France tend davantage vers une Métropolisation qu’une régionalisation.

Il s’agit d’un phénomène notable ces dernières années, que ce soit en France, en Italie, en Irlande, aux Pays-Bas ou en Angleterre avec ses « city deals ».

Ce phénomène de Métropolisation, ne semble pas avoir fini sa course, puisqu’un projet de loi, actuellement en cours de rédaction, renforcerait les Métropoles par une potentielle fusion avec les départements.

Sur le plan des petits échelons territoriaux, en 2015, la France comptait encore plus de 36 000 communes, pour 34 979 au 1er janvier 2019.

Ces dernières années le processus de création de communes nouvelles a donc été accélérés avant un gel d’une année puisque selon l’article 7 de la loi n°90-1103 du 11 décembre 1990 prévoit qu’ « il ne peut être procédé à aucun redécoupage des circonscriptions électorales dans l’année précédant l’échéance normale de renouvellement des assemblées concernées ».

De surcroît, dans une circulaire du 16 mars 2018, le ministère de l’Intérieur recommandait « fortement » aux préfets « de ne pas prendre d’arrêté portant création de communes nouvelles au-delà du 1er janvier 2019 » (mais il s’agit là d’une autre problématique car la question est de ne pas créer en 2019 de commune nouvelle alors qu’il y a des élections en 2020 pour des raisons, d’ailleurs discutées, de droit électoral).

Des communes nouvelles pourront bien sûr être créées en 2020 pour 2021 et ainsi de suite pour les années à venir. 

Tout comme ses voisins européens, la France s’inscrit donc dans la continuité de ces deux processus complémentaires. C’est la raison pour laquelle, il sera nécessaire de trouver des moyens, mécanismes adaptés pour éviter l’éloignement des citoyens de nos collectivités et politiques publiques.

 

D) des réformes démocratiques :

 

Enfin, la plupart des pays européens ont entamé des réformes pour renforcer la démocratie locale en instaurant, à titre d’exemple, des référendums ou en créant de nouvelles formes, des initiatives, des pétitions…

L’objectif est évidemment de redonner sa place à la société civile, aux co-administrés afin qu’ils puissent contribuer à l’élaboration des politiques locales.

 

II- Sur la base de ces constats, l’étude en tire des leçons et conseils visant à améliorer les politiques d’avenir :

 

A titre d’exemple, en lien avec deux articles précédents, la présente étude donne un ensemble de conseils et leçons pour revitaliser l’échelon communal.

En effet, l’affaiblissement de l’échelon communal est, selon ce rapport, un constat dans la plupart des pays européens.

Voir articles de blog en lien :

Selon eux, la crise financière aurait affaibli cet échelon en créant des réflexes unitaires auprès des administrations centrales.

 

Voici un ensemble de leçons et conseils notamment pour revitaliser cet échelon :

”Leçon 1.2.1 : La crise économique et financière a accru la pression pesant sur les communes. Cependant, tous les pays n’ont pas été touchés. Plus les communes étaient dépendantes des ressources provenant d’échelons plus élevés de l’État, plus la probabilité de voir leur autonomie financière réduite était élevée.

Leçon 1.2.2 : Dans les pays particulièrement touchés, les États n’ont pu apporter aux communes un soutien suffisant pour parer aux effets négatifs de la crise.

Leçon 1.2.3 : Dans plusieurs pays, le principe d’équivalence budgétaire s’est révélé inapplicable ou a été bafoué à diverses reprises.

Leçon 1.2.4 : Dans les pays particulièrement touchés par la crise, les États ont renforcé leur contrôle sur les finances des communes et leurs dépenses, ce qui a conduit à la mise en place de freins à l’endettement et au contrôle des emprunts.

Leçon 1.2.5 : Les réformes destinées à instaurer des fusions à grande échelle en réaction à la crise ont davantage constitué l’exception que la règle.

Leçon 1.2.6 : Exception faite de l’autonomie financière des communes, la crise n’a pas eu d’impact sur leur autonomie locale ou générale dans la plupart des pays.

Conseil 1.2.1 : Veillez à ce que les communes soient bien équipées pour assurer leurs missions et suffisamment fortes pour faire face aux effets négatifs de la crise. Des communes en mesure d’apporter une assistance aux administrés dans le besoin et d’investir dans des projets visant à préserver, voire à créer des emplois peuvent avoir un effet stabilisateur en période de tension économique.

Conseil 1.2.2 : Veillez à la bonne santé financière des communes. Des communes disposant de finances publiques saines sont moins vulnérables et moins tributaires des dotations de l’État.

Conseil 1.2.3 : Garantissez aux communes leurs ressources propres (une part importante des recettes fiscales globales) pour leur permettre d’assurer les services. Une dépendance à l’égard de transferts met en péril les ressources des communes par temps de crise, dans la mesure où l’État est alors enclin à réduire plus fortement les transferts pour pouvoir continuer à fonctionner.

Conseil 1.2.4 : Renoncez à des mesures d’austérité déséquilibrées enfreignant le principe d’équivalence budgétaire. L’autonomie et une répartition des tâches et des responsabilités financières bien acceptées diminuent le risque d’insatisfaction.”

 

Le présent rapport donne également d’autres leçons et conseils pour :

  • améliorer la prestation des services locaux par des réformes visant à accroître les performances ;
  • améliorer nos institutions démocratiques en redonnant sa place aux citoyens.

L’ensemble de ces conseils et leçons sont adressées particulièrement aux futures administrations locales européennes, états européens et à l’ensemble des citoyens européens.

En lien :