Grève : quel pouvoir de réquisition pour l’Etat ?

Le préambule de la Constitution de 1946 (toujours en vigueur via un rappel opéré par le préambule de notre actuelle Constitution) pose que « le droit de grève s’exerce dans le cadre des lois qui le réglementent ».

Ce régime relève donc de la loi, et ce au moins pour les principes fondamentaux en la matière puisque c’est bien au législateur qu’il revient de déterminer « les principes fondamentaux […] du droit du travail, du droit syndical et de la sécurité sociale » (fin de l’énumération du premier alinéa de l’article 34 de la Constitution).

Cependant, il est de jurisprudence constante :

  • 1. que l’administration n’est pas sans moyens d’agir au nom du bon fonctionnement des services publics, y compris en tant qu’autorité organisatrice ou délégante, en l’absence de telle législation.Explications : qu’en « l’absence de la complète législation du droit de grève annoncée par le Préambule de la Constitution de 1946, auquel se réfère le préambule de la Constitution du 4 octobre 1958, il appartient à l’autorité administrative responsable du bon fonctionnement d’un service public de fixer elle-même, sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, la nature et l’étendue des limitations qui doivent être apportées au droit de grève en vue d’en éviter un usage abusif, ou bien contraire aux nécessités de l’ordre public ou aux besoins essentiels du pays, pour les services dont l’organisation lui incombe.»
    Sources : CE, Assemblée, 7 juillet 1950, Dehaene, n° 1645, rec. p. 426 ; CE, Assemblée, 4 février 1966, Syndicat unifié des techniciens de la RTF, rec. p. 81 (attention il y a plusieurs arrêts du même jour sur ce point).
    Ainsi, dans le cas d’un organisme de droit privé responsable d’un service public, « seuls leurs organes dirigeants, agissant en vertu des pouvoirs généraux d’organisation des services placés sous leur autorité, sont, sauf dispositions contraires, compétents pour déterminer les limitations à l’exercice du droit de grève » (CE, Assemblée, 12 avril 2013, Fédération Force Ouvrière Energie et Mines et autres, nos 329570 et a., rec. p. 94).
    Contrairement à ce que l’on croit, ce principe n’est pas d’application limitée à l’après-guerre, période où le droit écrit en matière de grève restait lacunaire. Pour une application récente, et qui peut concerner les autorités locales, voir
    Conseil d’État,5 avril 2022, n° 450313, à mentionner aux tables du recueil Lebon. Voir notre article : Droit de grève en cas de concession de service public (dont les DSP) : le Conseil d’Etat reconnait, au concédant, un pouvoir qu’il faudra manier avec précaution… 
    Pour une intéressante application à un règlement intérieur de SDIS, voir CE, 5 février 2020, 438093. Application à des établissements de la Banque de France, voir CE, ord., 3 février 2020, 437751
    Sur la non obligation de prévoir une telle réglementation interne, voir (pour la RATP) : CE, 8 mars 2006, 278999, au recueil Lebon. 
    Le juge opère un contrôle des conciliations entre droit de grève et continuité du service public qu’il faut apprécier au cas par ca. Voir par exemple :

  • 2. qu’existe un pouvoir de réquisition des grévistes.
    Un droit qui doit ensuite donner lieu à une application modérée, bien sûr (voir par exemple TA Châlons-en-Champagne 21 octobre 2019, n° 1902530 ; voir aussi TA Clermont Ferrand, 23 avril 2009, n°080122 ; arrêt de principe voir CE, Sect., 24 février 1961, Isnardon, 40013). 

 

Sur ce second point, citons l’article L. 2215-1 du code général des collectivités territoriales (attention ce texte n’est pas en soi directement applicable en Alsace Moselle qui a son propre régime ; cf. art. L. 2542-1 dudit CGCT et 11 du décret du 29 avril 2004) :

«En cas d’urgence, lorsque l’atteinte constatée ou prévisible au bon ordre, à la salubrité, à la tranquillité et à la sécurité publiques l’exige et que les moyens dont dispose le préfet ne permettent plus de poursuivre les objectifs pour lesquels il détient des pouvoirs de police, celui-ci peut, par arrêté motivé, pour toutes les communes du département ou plusieurs ou une seule d’entre elles, réquisitionner tout bien ou service, requérir toute personne nécessaire au fonctionnement de ce service ou à l’usage de ce bien et prescrire toute mesure utile jusqu’à ce que l’atteinte à l’ordre public ait pris fin ou que les conditions de son maintien soient assurées.
« 
L’arrêté motivé fixe la nature des prestations requises, la durée de la mesure de réquisition ainsi que les modalités de son application.
« 
Le préfet peut faire exécuter d’office les mesures prescrites par l’arrêté qu’il a édicté.
« 
La rétribution par l’Etat de la personne requise ne peut se cumuler avec une rétribution par une autre personne physique ou morale.
« La rétribution doit uniquement compenser les frais matériels, directs et certains résultant de l’application de l’arrêté de réquisition.
« 
Dans le cas d’une réquisition adressée à une entreprise, lorsque la prestation requise est de même nature que celles habituellement fournies à la clientèle, le montant de la rétribution est calculé d’après le prix commercial normal et licite de la prestation.»

En pareil cas, le juge s’assure que le préfet ne prend « que les mesures imposées par l’urgence et proportionnées aux nécessités du maintien de l’ordre public » et c’est à l’Etat de démontrer la gravité des troubles à l’ordre public qu’il s’agit d’obvier. Même pour une réquisition d’un internat hébergeant des enfants « présentant des troubles du comportement », le juge refuse avec sévérité d’inverser la charge de la preuve (CAA Lyon, 11 décembre 2018, n° 17LY00845). Par exemple est justifiée la réquisition de certains personnels d’une polyclinique pour assurer des interventions difficiles à rerouter sur d’autres établissements de santé (CAA Nantes, 3e ch., 21 oct. 2016, n° 15NT00372). Il en va de même en cas de réquisition partielle d’un centre de dialyse après plusieurs jours où il s’est avéré que le fait de pratiquer des dialyse sur des centres très distants soulevait des risques et des inconvénients excessifs (TA Toulon, ord., 9 juillet 2013, n° 1301771).

Sur le calage temporel de la réquisition, le préfet devant alors « tenir compte de l’effectivité et de la durée réelle de la grève » voir par exemple TA Guadeloupe, ord. 28 octobre 2010, n° 1000614. Les mesures prises ne doivent pas être si générales qu’elles ôtent toute effectivité au droit de grève (pour la participation des laboratoires au service public de santé, avec des mesures excessives , voir : TA Châlons-en-Champagne, ord. 21 octobre 2019, n° 1902530, op. cit.)

Ainsi une réquisition nominative de toutes les sages femmes en grève est-elle une illégalité manifeste au sens du référé-liberté (et le caractère nominatif de l’arrêté remplissait la condition d’urgence au sens de ce régime). « En prescrivant une telle mesure générale, sans envisager le redéploiement d’activités vers d’autres établissements de santé ou le fonctionnement réduit du service, et sans rechercher si les besoins essentiels de la population ne pouvaient être autrement satisfaits compte tenu des capacités sanitaires du département, le préfet a pris une décision entachée d’une illégalité manifeste qui porte une atteinte grave à la liberté fondamentale que constitue le droit de grève » (CE, ord., 9 décembre 2003, n° 262186, au rec. ; même affaire que celle jugée ensuite par le TA de La Guadeloupe op. cit. ). 

Inversement, une réquisition d’une (petite) partie du personnel pour assurer le service a minima a plus de chance d’être légale, surtout si le service en cause est le seul ou un des rares à pouvoir permettre la fourniture de services vitaux :

« Considérant qu’il doit être tenu compte de la nature du service de production d’électricité, des impératifs de sécurité qui lui sont liés et des besoins essentiels de la population du sud de l’île de la Réunion dont la consommation en électricité dépend, du fait des difficultés d’acheminement du courant depuis les autres parties de l’île, pour une grande part de la centrale thermique du Gol pour laquelle les employés ont déposé un préavis de grève continu ; que des manifestations de protestation des usagers ont marqué les délestages et coupures d’électricité conséquences des grèves litigieuses notamment dans l’approvisionnement en eau potable, produits alimentaires et services de santé ; que, dans ces conditions, le préfet par ses arrêtés du 21 avril 2011 portant réquisition de M. A et d’une partie des salariés, qui ne sauraient avoir et n’ont effectivement pas eu pour objet et pour effet de contraindre l’ensemble des personnels de la centrale thermique du Gol à mettre en place un service normal mais seulement d’assurer le maintien de l’ordre public, n’a pas porté une atteinte manifestement illégale à la liberté fondamentale que constitue le droit de grève pour M. A ; »
CE, ord., 23 mai 2011, n° 349215

On le voit ; la situation actuelle de la grève de la CGT dans certaines raffineries (et, dans une bien moindre mesure, dans des stations) pourrait conduire légalement à une telle réquisition si celle-ci était calibrée. Mais plus le Gouvernement attend, plus la situation est bloqué, plus la réquisition partielle semblera(it) proportionnée et donc légale.

Pour un cas de réquisition légale de kérosène peu avant que l’aéroport de Charles-de-Gaulle ne se retrouve incapable de fonctionner :

« Considérant qu’il résulte de l’instruction que, le 22 octobre 2010, les stocks de carburant aérien à l’aéroport de Roissy Charles de Gaulle ne couvraient plus que trois jours de consommation et devaient être complétés en raison des délais de traitement et de livraison nécessaires ; que l’incapacité de l’aéroport à alimenter les avions en carburant aérien pouvait conduire au blocage de nombreux passagers, notamment en correspondance, et menacer la sécurité aérienne en cas d’erreur de calcul des réserves d’un avion ; que par ailleurs la pénurie croissante d’essence et de gazole en Ile de France le 22 octobre 2010 menaçait le ravitaillement des véhicules de services publics et de services de première nécessité et créait des risques pour la sécurité routière et l’ordre public ;
Considérant que la réquisition de l’établissement de Gargenville, en raison de ses stocks de carburant aérien et de sa capacité de traitement de kérosène, constituait une solution nécessaire, dans l’urgence, à la prévention du risque de pénurie totale de carburant aérien à l’aéroport, en l’absence d’autres solutions disponibles et plus efficaces ; qu’en raison de sa situation, cet établissement représentait également une solution nécessaire à l’approvisionnement en urgence de la région Ile de France en essence et en gazole ;
Considérant que le personnel requis par l’arrêté du 22 octobre 2010 est limité aux équipes de quart nécessaires, notamment pour des raisons de sécurité, à l’accomplissement des fonctions de livraison de carburant aérien, de traitement du kérosène et de livraison d’essence et de gazole correspondant aux nécessités de l’ordre public ; que les effectifs ainsi concernés ne représentent qu’une fraction de l’effectif total de l’établissement ; que, dans ces conditions, la détermination de l’effectif des salariés requis n’est pas, en l’état de l’instruction, entachée d’une illégalité manifeste, alors même que les salariés requis, eu égard à leurs fonctions, représenteraient l’essentiel des salariés grévistes ;
Source : CE, ord., 27 octobre 2010, 343966, Publié au recueil Lebon

NB : pour un cas de réquisition des salariés nécessaires pour une mise à l’arrêt de tranches concernant une centrale nucléaire, voir CE, ord., 15 juillet 2009, 329526. A comparer (dans le même sens) avec CE, ord., 7 juillet 2009, 329284. 

Conclusion : dans le cas, actuel, de blocage de (nombreuses en pourcentages) raffineries et de (peu nombreuses) stations-service, il semble donc qu’une mesure de réquisition très partielle dans les raffineries pour assurer une continuité minimale dans les transports serait possible, mais à la condition que cette mesure soit limitée (voire très limitée). Plus on attend une situation difficile, plus on met en place aussi des mesures complémentaires (interdiction de l’utilisation de jerrycans sauf panne par exemple, voire parfois dans certains départements encadrement des nombres de litres à la pompe)… plus la mesure de réquisition aura des chances d’être légale (ou pourra l’être sans se révéler très limitée dans son contenu).

 

 

Rappelons par ailleurs d’une manière générale que :

  • parfois il sera plus facile de procéder par demande de libération du domaine public, s’il y a occupation dudit domaine :
  • si la grève est illégale dans ses modalités (piquet de grève…) ou son principe (non respect des règles, des délais de préavis dans certains cas…) il est possible de saisir le juge en référé. Mais parfois la force publique est refusée pour l’exécution des mesures décidées par le juge. En pareil cas, le juge administratif peut, in fine, indemniser ceux qui ont un préjudice direct et certain du fait que l’Etat aurait refusé de recourir à la force publique pour disperser des occupations illégales lors de grèves (pour un exemple récent voir TA Lille, 17 mai 2018, n° 1509059 ; voir ici notre article ;  voir ensuite et surtout Conseil d’État, 30 septembre 2019, n° 416615, aux tables — voir ici l’arrêt et notre article — pour l’arrêt de référence, voir CE Ass. 3 juin 1938 Société « La cartonnerie et imprimerie Saint-Charles » n° 58698 et 58699… arrêt lui-même lié à CE, 30 novembre 1923, Couitéas, GAJA n°38 dans les anciennes éditions, n°37 désormais).
  • s’y ajoutent les règles en matière :
    • de service minimum dans certains services publics, bien évidemment.
    • d’interdiction même de faire grève pour certains agents (militaires ; policiers, gendarmes et compagnies républicaines de sécurité ; magistrats ; surveillants pénitentiaires ; personnels des transmissions du ministère de l’intérieur)
    • de limitation du droit de grève au nom de l’article L1111-2 du code de la défense (mobilisation générale de tout ou une partie de la population)
  • le juge admet parfois, dans certains cas, la possibilité de recourir à des prestataires externes pour faire assurer la collecte des déchets en raison de la grève (TA de Marseille, 31 décembre 2020, CGCT ; n°2000737).

 

 

 

Mises à jour (mais tout à fait dans le même sens que ce qui précède…) au 14/10/2022 et au 17/10/2022, voir :

• https://blog.landot-avocats.net/2022/10/17/greve-quelles-sont-les-marges-de-manoeuvre-des-pouvoirs-publics-video-et-article-2/

• https://blog.landot-avocats.net/2022/10/14/validation-par-le-ta-de-rouen-de-larrete-de-requisition/