Éric Landot Brèves et articles, Ressources et institutions (dont fonction publique, élections, responsabilités, droit administratif général...)

Un juge peut-il statuer sur la légalité d’un acte… puis dans une autre instance sur l’indemnisation consécutive à l’illégalité de ce même acte ?

C’est un édifice complet et complexe (I) qui a été bâti, en contentieux administratif, pour assurer l’impartialité des juges, et ce à plusieurs étapes (déontologie, suspicion légitime, récusation, moyens tenant à l’impartialité en appel ou cassation…). 

Dans ce cadre, le Conseil d’Etat vient de poser qu’un magistrat ayant statué collégialement sur la légalité d’une décision administrative, de statuer ultérieurement sur une demande indemnitaire fondée sur la responsabilité pour faute de la puissance publique à raison de l’illégalité de cette même décision (II).

Cette nouvelle décision s’inscrit assez logiquement dans la droite ligne de la jurisprudence du Conseil d’Etat en ce domaine (III). Elle semble largement à l’abri des critiques qui portent plutôt sur d’autres pans de cet édifice. 

 

I. Rappel de l’édifice forgé, en contentieux administratif, pour assurer l’impartialité des juges, à plusieurs étapes (déontologie, suspicion légitime, récusation, moyens tenant à l’impartialité en appel ou cassation…).

 

S’il est une institution dont on attend une stricte impartialité, c’est bien la Justice, dont même les symboles les plus usuels (balance ; yeux bandés) représentent cette vertu.

A la suite d’importantes décisions de la CEDH, en décembre 2023, puis — légèrement différentes — du Conseil d’Etat, en avril 2024, j’avais tenté de synthétiser le droit en la matière de manière détaillée :

 

Avec à chaque fois une étude des principes en ces domaines, mais aussi de leur application, nécessairement différenciée, selon le moment où on se place :

  • avant tout procès (déontologie)
  • pendant le procès (suspicion légitime ; récusation)…
  • après la décision de Justice (appel ou cassation évoquant une possible atteinte à l’impartialité du juge)

 

Source : panneau indiquant la localisation du TA de Lille ; photo pers. EL juin 2024.

 

 

II. Un magistrat ayant statué collégialement sur la légalité d’une décision administrative, de statuer ultérieurement sur une demande indemnitaire fondée sur la responsabilité pour faute de la puissance publique à raison de l’illégalité de cette même décision.

 

Or, voici que cet édifice, fragile par définition, vient d’être complété à la marge ou, plutôt, illustré par une nouvelle décision à publier aux tables du recueil Lebon.

En effet, le Conseil d’Etat vient de rendre une décision dont il ressort que, pour citer le futur résumé des tables tel que préfiguré sur la base Ariane :

Ni le principe d’impartialité qui s’impose à toute juridiction ni aucune autre règle de procédure n’interdisent à un magistrat ayant statué, en tant que membre d’une formation collégiale de jugement, sur la légalité d’une décision administrative, de statuer ultérieurement sur une demande indemnitaire fondée sur la responsabilité pour faute de la puissance publique à raison de l’illégalité de cette même décision.

NB : si on était taquin on noterait que ce principe s’impose aux magistrats. Or, les membres du Conseil d’Etat se refusent à cette qualité, au contraire des juges statuant en TA et CAA. Mais n’étant pas taquin, je n’insiste pas. 

Source :

Conseil d’État, 5 février 2025, M. A. (BK photo), n° 489647, aux tables du recueil Lebon

 

 

III. Cette nouvelle décision s’inscrit assez logiquement dans la droite ligne de la jurisprudence du Conseil d’Etat en ce domaine. Elle semble largement à l’abri des critiques qui portent plutôt sur d’autres pans de cet édifice

 

Voici un florilège de décisions rendues en ce domaine, où l’on verra que cette position du Conseil d’Etat, dans ce dossier, s’insère bien dans le « nuage de points » que forment ensemble ces appréciations au cas par cas :

Ainsi pour citer quelques exemples en amont de la décision du juge lors de requêtes en suspicion légitime et/ou de récusation  :

  • la Cour des comptes ne peut juger (en l’espèce pour une gestion de fait) d’une affaire qu’elle a déjà traité largement dans son rapport public (CE, Ass., 23 février 2000, Labor Metal, n° 195715, au rec. ; voir aussi CE, S., 17 octobre 2003, n° 237290). Sur le fait que cette règle de bon sens fait peser un risque sur les décisions rendues par la  Cour des comptes au titre de la responsabilité financière des gestionnaires publics (RGP ou RFGP),  voir ici.
  • par ordonnance n° 446576 du 25 novembre 2020, le président de la section du contentieux du Conseil d’État a transmis au tribunal administratif de Marseille la requête présentée par M. C, enregistrée le 24 août 2020 au tribunal administratif de Montpellier… au motif que ledit M. C., requérant donc, était affecté au sein dudit TA de Montpellier, même s’il exerçait ses fonctions en détachement auprès de la CNDA.
  • il y a-t-il obligation de renvoyer pour suspicion légitime, d’un TA vers un autre TA… quand le litige porte sur un permis de construire relatif au bâtiment dans lequel siège ledit TA (CE, 27 novembre 1981, Olech et a., n° 35722, rec. T., p. 872) !
  • Mais la plupart des requêtes en suspicion légitime et/ou de récusation sont fantaisistes et, hélas, complotistes et/ou dictées par le désespoir, tel cette magnifique demande de « récusation, notamment, de tous les membres du Conseil d’Etat diplômés de l’Ecole nationale d’administration  » … voir ici cette affaire (notre article et la décision rendue ) : Peut-on récuser tout magistrat coupable… d’avoir fait l’ENA ? CE, 12 septembre 2019, n° 434234 

 

Voir, surtout, les points suivants, tous traités à ce stade par le juge administratif (surtout au stade du contrôle de cassation bien sûr) :

  • un juge ne pourra plus siéger pour statuer sur le fond d’une affaire s’il a en tant que juge en référé suspension eu à traiter de cette même affaire et s’il a, à cette occasion, eu à traiter du fond ou de la recevabilité du recours au fond ((CE, 30 janvier 2017, n° 394206) 
  • mais un magistrat peut être rapporteur public dans affaire pour laquelle il a été juge des référés (CE, 5 juillet 2017, n° 402481)
  • de même en 2018 le Conseil d’Etat avait-il rappelé qu’il « résulte de l’article L. 821-2 du code de justice administrative (CJA) que la formation de jugement appelée à délibérer à nouveau sur une affaire à la suite d’une annulation par le Conseil d’Etat de la décision précédemment prise sur cette même affaire ne peut comprendre aucun magistrat ayant participé au délibéré de cette décision »
    … Mais il avait pris grand soin de préciser que ce beau principe s’applique :
    « sauf impossibilité structurelle pour la juridiction à laquelle l’affaire a été renvoyée de statuer dans une formation de jugement ne comprenant aucun membre ayant déjà participé au jugement de l’affaire.»
    Source : CE, 26 mars 2018, M. , n° 402044, rec. T. pp. 750-948.Pour une matérialisation de cette dernière exception, voir CE, 5 juillet 2022, n° 449112, aux tables.
  • dans la même veine, mais avec un soupçon de prise en considération (compréhensible selon nous car ce magistrat ne se retrouvera pas ensuite en formation de jugement au fond) des difficultés d’organisation de la Justice administrative versus le respect des principes, le Conseil d’Etat a posé que le juge administratif qui a statué en qualité de juge du référé-liberté peut aussi statuer en référé-suspension (CE, 13 mars 2019, n° 420014)
  • de même un magistrat peut-il statuer sur un recours pour excès de pouvoir puis sur un recours en appréciation de validité portant sur la même décision (CE, 15 décembre 2000, n° 196737, rec. T. pp. 1079-1169).
  • Voici une illustration plus originale. Quand il le faut, le président d’une formation de jugement dispose de pouvoirs de police. Et l’usage proportionné de ceux-ci sera sans effet sur la régularité de la décision de Justice alors rendue. Parfois, en cas de grave perturbation donnant lieu à commission d’une infraction, il peut en résulter que ce juge dépose plainte. Mais en ce cas, celui-ci doit ensuite se déporter, selon un mode d’emploi qui vient d’être donné par le Conseil d’Etat, pour éviter toute atteinte au principe d’impartialité.
    Source : Conseil d’État, 21 mars 2023, n° 456347, aux tables du recueil Lebon
  • étant précisé que ce principe d’impartialité des juridictions ne peut être invoqué à l’encontre de l’autorité assurant les fonctions de poursuites (CE, 21 avril 2021, n° 443043, aux tables ;  la même distinction se retrouve pour les procureurs en judiciaire)

 

 

 

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