Éric Landot Brèves et articles, Ressources et institutions (dont fonction publique, élections, responsabilités, droit administratif général...)

Cour d’appel financière et art. L. 131-9 du CJF : un arrêt important en termes de gravité de la faute (en cas de fraude au RIB) et de calcul du « préjudice financier significatif »

La Cour d’appel financière (CAF) a rendu une décision importante en matière de responsabilité financière des gestionnaires publics (RFGP) en matière de fraude aux RIB.

Voyons ceci au fil d’une courte vidéo et d’un article plus détaillé. 

 

 

VIDEO (58 secondes)

 

https://youtube.com/shorts/oAcyz9RQ7VU

 

ARTICLE

 

La Cour d’appel financière (CAF) a rendu une décision importante en matière de responsabilité financière des gestionnaires publics (RFGP) en matière de fraude aux RIB… laquelle donne déjà lieu à un régime juridique subtil (I.A.).

En ce domaine, les exigences de la Cour font que les comptables victimes d’une telle fraude au RIB commettront assez aisément une faute grave au sens de l’article L. 131-9 du CJF sauf à assurer (jusqu’à son terme, au lieu de seulementen esquisser les prémices) un niveau de vigilance qui contraste avec la massification, dans le monde réel, de tels traitements (I.B.).

La Cour d’appel financière a également été conduite à apprécier si, en l’espèce, le préjudice financier avait été significatif ou non (II.B.), affinant un mode d’emploi déjà fort précis (II.A).

 

 

La réforme de la responsabilité financière des ordonnateurs et des comptables prend ses marques.

Ce que l’on a appelé « responsabilité financière unifiée » (RFU), puis responsabilité financière des gestionnaires publics (RGP ou RFGP)… est un régime qui se bâtit, arrêt après arrêt. Nous le voyons naître sous nos yeux.

Avec peu de décisions, certes, et des sanctions modestes, certes. Là n’est pas l’enjeu, la vraie sanction étant dans le principe même de la procédure et de la publicité qui s’y attache. Et les normes ainsi forgées ayant vocation à servir de standards au fil de l’action administrative quotidienne.

Avec, surtout,  un cadre prometteur, sérieux, fondé sur une instruction solide puis des arrêts charpentés, apportant au public les sanctions précises qu’il réclame… et ce sans tomber dans le tapage mâtiné de roulette russe qu’est devenu le pénal.

Bref, nous voyons sous nos yeux se bâtir un nouveau régime, qui certes reprend les fondamentaux de feu la discrète Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF)… mais avec une toute autre envergure.

Les briques de ce régime sont les arrêts de la Cour de comptes. Mais les fondements en seront surtout ceux de la Cour d’appel financière (CAF ; voir ici)… laquelle vient de rendre son second arrêt (sur le premier, voir ici et là).

Il s’agissait de l’appel formé contre le jugement de la chambre du contentieux de la Cour des comptes « Département de l’Eure » du 3 mai 2024.

Une condamnation faite sur le fondement de l’infraction de l’article L.131-9 du CJF et qui se trouve constituée à la condition que soient réunies deux conditions :

  • « la constatation de l’infraction à la double condition de la gravité de la faute et de l’existence
  • « d’un préjudice financier en résultant ». 

 

Or, les apports de ce second arrêt ne sont vraiment pas négligeables.

Passons rapidement sur un certain nombre de moyens de la requête en appel qui, en tous cas à lire l’arrêt, peuvent étonner le juriste technicien. Passons aussi sur les critiques de la partie appelante sur la supposée insuffisance de motivation de l’arrêt.

Retenons plutôt les deux apports de cette nouvelle décision :

  • l’une sur la faute grave dans le cas des fraudes au faux-EIB
  • l’autre sur l’appréciation de ce qu’est, ou non, un préjudice financier significatif dans l’infraction financière instituée par l’article L. 131-9 du CJF (code des juridictions financières).

 

 

I. Faute grave et fraude au RIB

 

L’appel était interjeté par le comptable mandataire, l’une des deux personnes condamnées à l’amende en première instance, au titre de l’infraction prévue à l’article L. 131-9 du CJF. Il leur était reproché d’avoir payé près de 800 000 € à un escroc qui, se faisant passer pour un nouvel affactureur, s’était substitué au véritable créancier.

C’est dans un cadre où la collectivité publique peut être victime (plus que l’entreprise, in fine) de telles fraudes (I.A.) que ce nouvel arrêt fixe une norme exigeante, un peu en rupture avec le fait que de tels mandatements puis paiements sont devenus des activités de masse (I.B.).

 

I.A. Fraude au RIB, obligation de paiement de la collectivité et actions récursoires

 

De telles fraudes sur les RIB liés à telle ou telle facture ne sont pas rares, même si depuis la fin des factures papier (avant il y avait des fraudes via des vols postaux suivis de falsification des RIB…) et le développement de Chorus pro nous avons quelques verrous.

En cas de fraude, il faut alors payer le fournisseur dont l’identité a été usurpée avec un risque d’un double décaissement pour la collectivité publique (avec une faute à se partager au cas par cas entre comptable [Etat et comptable à titre personnel] et collectivité.

Telle était déjà la position d’un TA et d’une CAA, au moins dans le cas où le comptable public aurait du s’en rendre compte ou aurait du exiger un avenant.

Voir : TA Paris, 27 novembre 2017, n° 1619651 ; puis CAA de PARIS, 10 avril 2018, 17PA03697 (voir ici notre article ). 

Le Conseil d’Etat en a apporté une spectaculaire confirmation en jugeant :

  • qu’il appartient à une personne publique de procéder au paiement des sommes dues en exécution d’un contrat administratif en application des stipulations contractuelles, ce qui implique, le cas échéant, dans le cas d’une fraude tenant à l’usurpation de l’identité du cocontractant et ayant pour conséquence le détournement des paiements, que ces derniers soient renouvelés entre les mains du véritable créancier.
  • que la personne publique ne peut alors pas utilement se prévaloir, pour contester le droit à paiement de son cocontractant sur un fondement contractuel :
    • ni des dispositions de l’article 1342-3 du code civil relatives au créancier apparent, qui ne sont pas applicables aux contrats administratifs,
    • ni des manquements qu’aurait commis son cocontractant en communiquant des informations ayant rendu possible la manoeuvre frauduleuse.

Mais la personne publique qui se retrouve à devoir payer deux fois peut rechercher, aux termes mêmes de cette nouvelle décision du Conseil d’Etat, et pour reprendre les formulations des futures tables du rec. :

« outre la responsabilité de l’auteur de la fraude, celle de son cocontractant, en raison des fautes que celui-ci aurait commises en contribuant à la commission de la fraude, afin d’être indemnisée de tout ou partie du préjudice qu’elle a subi en versant les sommes litigieuses à une autre personne que son créancier. »

Source : Conseil d’État, 21 octobre 2024, Grand port maritime de Bordeaux c. Société Liebherr distribution et services France, n° 487929, aux tables du recueil Lebon

Reste qu’ensuite, au stade des actions récursoires, le recouvrement de la quote-part due à la faute de l’entreprise ne sera pas aisé. En effet, une position récente de la Cour de cassation va dans le sens de difficultés à trouver aisément une faute de l’entreprise…

Source : Cass. com., 23 octobre 2024, n° 23-16.267, au Bull.

NB voir aussi la loi n° 2018-898 du 23 octobre 2018 relative à la lutte contre la fraude (NOR: CPAE1805937L).

Voir aussi, ici, une vidéo à ce sujet (5 mn 48) intitulée « FRAUDES AUX RIB ET ADMINISTRATIONS », avec une présentation par mes soins avant une interview de M. Jean-Jacques Latour, Directeur Expertise de Cybermalveillance.gouv.fr.

 

 

I.B. Et le comptable victime d’une telle fraude au RIB commettra une faute grave au sens de l’article L. 131-9 du CJF sauf à faire preuve d’une grande vigilance, poussée à son terme et non pas juste esquissée… ce qui est logique mais qui contraste avec la massification de tels traitements, désormais.

 

Dans ce cadre délicat, le nouvel arrêt de la CAF fixe une norme exigeante, un peu en rupture avec le fait que de tels mandatements puis paiements sont devenus des activités de masse.

Sur le fond, le juge d’appel a confirmé la solution donnée à l’affaire par la Cour des comptes.

La Cour commence par rappeler ce que sont les contrôles relevant du comptable :

« Sur l’articulation des contrôles incombant au comptable
« 6. Il résulte des dispositions citées au point 4 que le contrôle de la production des justifications au sens du d) du 2° de l’article 19 du décret du 7 novembre 2012 et de l’article 20 du même décret a entre autres pour objet de contribuer à la vérification du caractère libératoire du paiement au sens du e) du 2° du même article. Dès lors les contrôles incombant au comptable public d’une part sur la validité de la dette, d’autre part sur le caractère libératoire du paiement, n’ont pas à être exercés, contrairement à ce qui est allégué, selon des modalités distinctes et sur la base de pièces justificatives différentes. Par suite, la Cour des comptes n’a pas commis d’erreur de droit sur ce point.
« Sur l’incohérence des justificatifs
« Pour apprécier la validité des créances, les comptables publics doivent notamment exercer leur contrôle sur la production des justifications. A ce titre, il leur revient d’apprécier si les pièces fournies présentent un caractère suffisant pour justifier la dépense engagée. Pour établir ce caractère suffisant, il leur appartient de vérifier, en premier lieu, si l’ensemble des pièces requises au titre de la nomenclature comptable applicable leur ont été fournies et, en deuxième lieu, si ces pièces sont, d’une part, complètes et précises, d’autre part, cohérentes au regard de la catégorie de la dépense définie dans la nomenclature applicable et de la nature et de l’objet de la dépense telle qu’elle a été ordonnancée. Si ce contrôle peut conduire les comptables à porter une appréciation juridique sur les actes administratifs à l’origine de la créance et s’il leurappartient alors d’en donner une interprétation conforme à la réglementation en vigueur, ils n’ont pas le pouvoir de se faire juges de leur légalité. Lorsque les pièces justificatives fournies sont insuffisantes pour établir la validité de la créance, il appartient aux comptables de suspendre le paiement jusqu’à ce que l’ordonnateur leur ait produit les justifications nécessaires»

Rien de tout ceci ne surprendra le lecteur averti.

Surtout, ce rappel des fondamentaux en la matière par la CAF démontre aussi qu’en rien le juge financier ne baisse la garde sur ce point. Et, à ce compte là, les incohérences éventuelles doivent servir aux acteurs de la chaîne financière, et in fine aux comptables publics, de signal d’alarme :

« Il ressort des termes de l’arrêt attaqué que la Cour des comptes reproche à M. Y de  n’avoir pas relevé des incohérences flagrantes entre pièces justificatives qui auraient dû l’alerter sur la validité de la dette et le caractère libératoire des paiements. Ces incohérences portent sur la contradiction de bénéficiaire entre les cinq mandats litigieux d’un côté et la cession de créances et le contrat d’affacturage en vigueur dont disposait le comptable de l’autre, la production à l’appui de trois des mandats litigieux de factures rigoureusement identiques au bénéfice de deux affactureurs distincts, la présence au même bordereau d’un mandat devant être recouvré par l’établissement de crédit B, pourtant relatif au même marché, alors qu’un contrat d’affacturage avait censément été signé le 13 juin précédent avec Z. Ces incohérences pouvaient être relevées par le comptable public sans pour autant conduire celui-ci à excéder son office en portant une appréciation sur la légalité d’actes administratifs. Par suite, l’arrêt attaché n’est pas entaché d’erreur de droit sur ce point.»

On le voit, la partie appelante semble avoir tenté de prétendre qu’identifier les incohérences eût été un contrôle de légalité et non de régularité financière, ce qui était osé (mais est-ce réellement ce qui a été soulevé ?) et que les pièces justificatives sur la validité de la dette et sur le caractère libératoire du paiement sont distinctes, ce qui n’était pas très solide.

Et, surtout, une norme est ainsi réaffirmée : le comptable public doit traquer les incohérences, notamment en cas de changement de RIB, même si cela passe par d’apparents changements dans les contrats d’affacturage (cessions Dailly pour l’essentiel).

Et c’est là l’apport principal de l’arrêt pour ce qui est de la faute : il ne suffit pas d’avoir engagé des vérifications à la suite de l’identification de possibles incohérences. Encore faut-il les avoir conduites jusqu’à leur terme et restant méfiant étape par étape. Le cas d’espèce est frappant car M. Y, adjoint au payeur départemental de l’Eure, avait tout de même par courriel tenté de s’assurer qu’il n’y avait pas fraude :

« Sur l’insuffisance des vérifications
« Par l’arrêt attaqué, la Cour des comptes fait grief à M. Y de s’être contenté, pouradmettre le transfert de la créance de l’établissement de crédit B à Z, d’une simple attestation d’affacturage au profit de Z en date du 23 juillet 2018 émanant prétendument de la société L, titulaire d’un marché avec le département de l’Eure. Si la Cour des comptes a à tort assimilé cette attestation, qui n’émanait pas des services de l’ordonnateur, à un certificat administratif ; si, par ailleurs, contrairement à ce qui est indiqué au point 70 de l’arrêt entrepris, et comme en attestent des copies d’écran produites par l’appelant, trois au moins des cinq mandats litigieux faisaient expressément référence au prétendu nouvel affactureur ; et s’il est enfin exact que laCour des comptes n’a pas tranché la qualification – cession ou subrogation – applicable à l’affacturage en cause ni tiré les conséquences qui auraient résulté de cette qualification quant aux pièces requises, ces considérations sont sans incidence sur le constat de l’existence d’une faute de M. Y, qui repose suffisamment sur la triple considération, de première part, que l’attestation précitée n’était pas, à elle seule, de nature à établir le caractère libératoire du paiement, de deuxième part, que M. Y n’a pas cherché à s’assurer de la validité de cette attestation ni auprès de la société L ni auprès de Z et, de troisième part, que le comptable n’a pas disposé de la preuve que le changement d’affactureur supposé, qui ne lui avait pas été notifié formellement, avait bien l’aval de l’établissement de crédit B.
« Sur ce dernier point, si M. Y fait valoir que, loin de se contenter de l’attestationmentionnée au point précédent, il a sollicité la mainlevée de l’établissement de crédit B en adressant un courriel à sa correspondante habituelle au sein de l’établissement, il résulte de l’instruction qu’il s’est contenté d’un courriel signé d’un prétendu responsable de l’établissement qu’il ne connaissait pas et avec qui il n’avait jamais été en contact, sans vérifier sa qualité, alors que, comme le fait valoir le parquet général près la Cour des comptes, il aurait dû faire montre d’une vigilance redoublée dans un contexte marqué par une recrudescence d’escroqueries au virement bancaire, qu’il ne pouvait ignorer puisqu’elle avait été signalée par la direction générale des finances publiques à tous les comptables publics du réseau, par des notes de services et messages rappelés aux points 84 à 86 de l’arrêt dont appel, et, au cas particulier, en raison de la substitution prétendue à l’établissement de crédit B d’un nouvelintervenant, installé au Portugal, avec lequel M. Y n’avait jamais eu l’occasion detravailler auparavant.
« Enfin, si M. Y soutient également avoir joint au téléphone le payeur départementaldont il était l’adjoint, alors que celui-ci était en congés, il ne résulte de l’instruction ni que son supérieur disposait des éléments d’information lui permettant de prendre la mesure de la situation, ni que le requérant lui ait demandé ou en ait reçu des instructions précises susceptibles de dégager sa responsabilité.
« Il résulte de ce qui précède que, si M. Y n’est pas resté inactif face à un dossier depaiement qui comportait des incohérences, il n’est pas allé au bout des vérifications qu’il a lui- même initiées. Il a ainsi méconnu les règles d’exécution des dépenses que sont le contrôle de la validité de la dette, qui porte notamment sur la production des pièces justificatives, et celui du caractère libératoire du paiement. »

La CAF a donc :

  • reconnu que certains éléments à charge retenus par le premier juge étaient imprécis ou inexacts, la Cour d’appel financière en a noté le caractère surabondant.
  • relevé que le manquement aux règles précitées était suffisamment établi par ailleurs : au titre du contrôle de la validité de la dette, le comptable n’a pas suspendu le paiement face à des pièces justificatives manifestement incohérentes ; et s’il n’est pas resté inactif, il n’est pas allé au bout des diligences qui auraient permis d’établir si le paiement était ou non libératoire.

 

Le juge d’appel a donc confirmé l’existence d’une faute grave, jugeant :

  • que l’importance des sommes en jeu pouvait être retenue pour établir cette gravité (ce qui confirme la position de la Cour selon laquelle l’importance de l’enjeu financier peut servir à qualifier la gravité de la faute de gestion alors qu’en théorie ces deux critères devraient être distincts, puisque cumulatifs : Cour des comptes, 24 novembre 2023, CCMB, n° S-2023-1382. Mais on voit bien le raisonnement sous-jacent à cette position : on doit être plus prudent quand les sommes en jeu sont conséquentes) 
  • qu’une faute isolée pouvait être grave (tout en relevant qu’en l’espèce l’intéressé avait en la matière manqué de façon multiple à ses obligations).

 

La faute reposait donc en l’espèce sur la réunion de trois éléments :

  • « que l’attestation précitée n’était pas, à elle seule, de nature à établir le caractère libératoire du paiement »
  • que M. Y « n’a pas cherché à s’assurer de la validité de cette attestation » ni auprès de la société L ni auprès de Z »
  • « que le comptable n’a pas disposé de la preuve que le changement d’affactureur supposé, qui ne lui avait pas été notifié formellement, avait bien l’aval de l’établissement de crédit B.»

 

Est-ce :

  • nouveau ? La réponse est NON
  • surprenant ? La réponse est NON car rien dans la réforme n’a changé le niveau de contrôle du comptable. A juste titre, procureur général honoraire près la Cour des comptes M. Gilles Johanet avait à de nombreuses reprises (notamment dans nos vidéos, voir ici) avait signalé que cette réforme était incomplète tant que les relations entre ordonnateurs et comptables n’étaient pas plus précisément fixées. A défaut d’intervention sur ce point des textes fondateurs de la réforme, voici donc que le juge a rempli cet office. Ou du moins continue de le faire.
  • raisonnable ? La réponse est … SANS DOUTE QUE NON car nous sommes en un temps de massification de telles opérations. Les contrôles méfiants, détaillés et concrets seront donc difficiles à dérouler en réalité. A tout le moins faudra-t-il les prévoir pour les sommes importantes (voir II.).

 

II. Sur le préjudice financier significatif

 

La Cour d’appel financière a également été conduite à apprécier si le préjudice financier avait été significatif ou non (II.B.), affinant un mode d’emploi déjà fort précis (II.A).

 

II.A. Un mode d’emploi déjà fort précis

 

… étant rappelé que « le caractère significatif du préjudice financier est apprécié en tenant compte de son montant au regard du budget de l’entité ou du service relevant de la responsabilité du justiciable » (art. L. 131-9 du CJF)

Cette notion avait déjà été précisée :

 

 

II.B. D’importants ajouts résultant de cette nouvelle décision en matière de préjudice financier significatif  (pluralité d’agrégats utilisables dont au besoin le montant des dépenses d’investissement)

 

La CAF commence donc dans cette affaire par rappeler ce que sont, en ce domaine, devenu ses canons de beauté juridique :

« Sur l’existence d’un préjudice financier significatif
« Il résulte des dispositions de l’article L. 131-9 précité rappelées au point 4 ci-dessus que, sans qu’il soit nécessaire d’établir le montant exact du préjudice financier éventuel, l’ordre de grandeur de ce préjudice doit être évalué avec une précision suffisante pour pouvoir ensuite être apprécié au regard des éléments financiers de l’entité ou du service concerné. Il appartient au juge de fonder sa décision sur les pièces apportées au cours de la procédure et contradictoirement discutées devant lui.»

 

La CAF valide ensuite le raisonnement selon lequel un préjudice financier, cela s’impute à chacun sans se diviser entre coauteurs de l’infraction :

« En premier lieu, dès lors que les manquements commis par le comptable portaient en eux-mêmes, de même que ceux imputés à l’ordonnateur, la totalité du préjudice financier subi par la collectivité publique, c’est sans commettre d’erreur de droit que la Cour des comptes a imputé au requérant le montant total de celui-ci, au lieu d’imputer à chacun des coauteurs une fraction du préjudice à proportion de leurs fautes respectives.»

La CAF a ainsi  précisé que, dans la mesure où les manquements du comptable portaient – comme ceux de l’ordonnateur – la totalité du préjudice, celui-ci n’était pas à répartir entre coauteurs de l’infraction, mais devait être retenu dans sa totalité. Une manière de compter qui n’aurait pas été désavouée par Jean Gabin.

La CAF a accepté que des seuils soient multiples et à moitié passés sous silence, ce qui est plus souple que ce que l’on aurait pu croire :

En deuxième lieu, il résulte des termes mêmes du point 91 de l’arrêt attaqué que la Cour des comptes ne s’est, en tout état de cause, pas basée sur les seuils retenus en matière de contrôle hiérarchisé de la dépense pour apprécier le caractère significatif du préjudice, la référence à ces seuils étant introduite par un « au demeurant » qui en marque le caractère surabondant.

Et, surtout, les dépenses d’investissement peuvent être pris en compte :

Enfin, compte tenu de la catégorie de la dépense, et en l’absence d’échanges contradictoires en première instance portant sur des éléments financiers plus détaillés par service ou par nature, les dépenses d’investissement de la collectivité ont pu valablement être retenues comme référence pour apprécier le caractère significatif du préjudice. Au regard tant du budget du département, qui ressortait en 2018 à 677 millions d’euros, que de ses dépenses d’investissement, qui s’élevaient à 161 millions d’euros la même année, le préjudice financier en cause, dont l’ordre de grandeur s’établit au moins à 791 023 euros, revêt un caractère significatif. Le moyen pris de ce que la Cour des comptes aurait, en le jugeant tel, donné aux faits de la cause une qualification juridique erronée doit donc être écarté.

Au total, la CAF a confirmé la nécessité d’apprécier le caractère significatif du préjudice en regard d’un agrégat financier, et non dans l’absolu.

En l’espèce, la Cour d’appel financière a estimé, comme le premier juge, qu’un préjudice de près 800 000 € revêtait un caractère significatif, en regard de dépenses d’investissement de 161 M€, ou même d’un budget total de 677 M€.

Elle n’a pas écarté la possibilité pour le juge de retenir comme référence des agrégats financiers plus fins, sous réserve toutefois d’échanges contradictoires sur ce point, ce qui n’avait pas été le cas en première instance.

Enfin, la Cour d’appel financière a reconnu à l’intéressé, comme l’avait fait le premier juge, des circonstances atténuantes : escroquerie sophistiquée en bande organisée, usage de documents falsifiés très bien réalisés, mauvaise organisation du poste comptable. Appréciant souverainement ces circonstances, elle a confirmé le montant de l’amende décidé en première instance (2 500 €). La requête a donc été rejetée.

Avec des suites en termes de responsabilité de l’Etat ? 

Avec sans doute une 3e mi-temps qui sera la demande indemnitaire du département de l’Eure, victime, envers l’Etat.

Comme me l’a fait remarquer Lionel Le Gall, président de l’AMF mutuelle d’assurances, va pouvoir maintenant s’appliquer l’article 32 de l’ordonnance n° 2022-408 du 23 mars 2022 :

« Dans les conditions prévues par décret, l’Etat prend en charge les déficits résultant exclusivement des fautes ou des erreurs des comptables publics de l’Etat.»

 

… Mais en l’espèce la faute était-elle exclusivement du côté de l’Etat ? Avec quelle application des articles 173-1 à 173-4 du décret GBCP – Chapitre VI, que voici :

Et quelle décision, déjà, des directeurs régionaux, départementaux ou spécialisés des finances publiques pour décider la prise en charge par l’Etat des déficits résultant exclusivement des fautes et erreurs des comptables de l’Etat, dans le cadre de cet arrêté :

 

A suivre… 

 

Source :

CAF, 6 février 2025, Département de l’Eure, n°2025-01

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