Éric Landot Brèves et articles

Procurations frauduleuses à Marseille : fin du feuilleton devant la CEDH [VIDEO et article]

Nouvelle diffusion pour les six mois de cette décision 

 

Procurations frauduleuses à Marseille : fin du feuilleton devant la CEDH, laquelle valide le raisonnement du Conseil d’Etat et estime que le juge administratif n’a pas violé le droit à la présomption d’innocence. 

Voyons ceci au fil d’une vidéo, d’un dessin et d’un article (bien plus développé que la vidéo).

 

 

I. VIDEO (2 mn 12)

https://youtube.com/shorts/ikLlyNutbKA

 

II. DESSIN

III. ARTICLE (plus détaillé)

 

Depuis plus de 50 ans, le juge administratif accepte de prendre en compte des pièces même issues d’instructions pénales censurées par le juge pénal pour des raisons propres à la procédure pénale… ou même des pièces volées issues de ladite instruction. En 2022, le Conseil d’Etat avait confirmé ce point avec une formulation particulièrement claire (III.A.).

Il l’avait fait dans une affaire en matière de fraudes massives, fondées sur des abus de faiblesse de résidents d’EHPAD (!) aux procurations électorales, à Marseille, donnant lieu à un raisonnement au demeurant classique. La Haute Assemblée a en l’espèce refusé de censurer l’élection car le nombre de voix d’écart était supérieur à celui des procurations frauduleuses mais elle a fait preuve de sa désormais nette sévérité au stade des inéligibilités même pour ceux qui, selon les pièces, auraient eu vent de cette manoeuvre et n’y ont pas mis fin, indépendamment de l’état du dossier au pénal (III.B.).

Or, la CEDH a validé cette procédure devant le juge administratif en tant que celle-ci était attaquée pour violation de la présomption d’innocence (et alors même que l’élu requérant a fini par ne pas être condamné au pénal ; il y a indépendance des procédures et des moyens de preuve, la preuve au pénal valant preuve des faits en administratif mais pas l’inverse ni la symétrique) (IIIC.). 

 

 

III.A. Depuis plus de 50 ans, le juge administratif accepte de prendre en compte des pièces même issues d’instructions pénales censurées par le juge pénal pour des raisons propres à la procédure pénale… ou même des pièces volées issues de ladite instruction. En 2022, le Conseil d’Etat avait confirmé ce point avec une formulation particulièrement claire.  

 

Sanction pénale et sanction administrative sont disjointes. Ainsi, en cas de poursuites pénales, n’est-il pas contraire à la présomption d’innocence de prendre une mesure qui a un caractère disciplinaire (CE, 7 novembre 2012, n° 348771 ; pour le même raisonnement en cas de condamnation en première instance, alors que l’appel est suspensif, voir CE, 26 février 2014, n° 372015)… y compris s’agissant des sanctions pouvant frapper des élus (CE, ord., 3 septembre 2019, n° 434072).

Avec pour seule limite une application souple du principe non bis in idem. Sources : Décision n° 2014-423 QPC du 24 octobre 2014 – M. Stéphane R. et autres ; Décision n° 2015-550 QPC du 1er juillet 2016 ; Décision n° 89-260 DC du 28 juillet 1989 (points 16 et suiv.); Décision n° 2014-423 QPC du 24 octobre 2014 ; CE, 15 novembre 2006, n°253904. 

En matière, déjà, de contentieux administratif relatif à une fraude électorale supposée, le Conseil d’Etat avait admis en 1973 l’utilisation de pièces issues d’une instruction pénale nonobstant l’annulation de celle-ci (CE, sect., 26 oct. 1973, n° 83550 83613, publié au rec.).

Une pièce peut par exemple ne pas être une preuve admissible en pénal et l’être en droit administratif.

D’ailleurs plus récemment le juge administratif a eu l’occasion de préciser que :

« L’autorité de chose jugée appartenant aux décisions des juges répressifs devenues définitives qui s’impose aux juridictions administratives s’attache à la constatation matérielle des faits mentionnés dans le jugement et qui sont le support nécessaire du dispositif. La même autorité ne saurait, en revanche, s’attacher aux motifs d’un jugement de relaxe tirés de ce que les faits reprochés ne sont pas établis ou de ce qu’un doute subsiste sur leur réalité […] »
Conseil d’État, Section, 16/02/2018, 395371, Publié au recueil Lebon
(voir notre article : Juge pénal, juge administratif et moyens de cassation : un arrêt novateur )

NB pour une confirmation / extension récente, voir : CE, 27 mai 2021, n° 436815, à mentionner aux tables du recueil Lebon (et voir à ce sujet notre article : Est-il possible, pour la 1e fois à hauteur de cassation, de soulever le moyen de l’autorité de chose jugée d’une décision pénale définitive ? ). Pour une application récente et intéressante entre le pénal et le disciplinaire, voir l’arrêt Mme B. c/ ministre de l’éducation nationale en date du 12 octobre 2021 (req. n° 443903) du Conseil d’État que nous avons commenté ici : L’administration peut suspendre un fonctionnaire au delà de 4 mois en cas de poursuite pénale, laquelle ne s’éteint que lorsque le juge pénal a définitivement statué. ). Plus nettement encore, voir l’arrêt M. F. c/ commune de Rouillac en date du 1er mars 2021 (req. n° 19BX02653) de la CAA de Bordeaux (voir ici : Classement sans suite d’une plainte pénale : quelle conséquence sur la procédure disciplinaire ? ).

 

Plus encore, le juge administratif a admis l’usage de pièces d’origine douteuses voire volées (pour peu qu’il y ait contradictoire ensuite  bien sûr) :

  • pour une application en contentieux des hospitalisations d’office, voir CE, 3 mars 1995, n° 126013, rec. p. 118).
  • en électoral : CE, 8 novembre 1999, Election cantonale de Bruz, n° 201966, rec.  p. 345).

Voir aussi, dans le même sens, pour les pièces obtenues après recours à une agence de détectives privés, voir CE, S., 16 juillet 2014, 355201, au rec.  ; voir ici les conclusions du rapporteur public M. Vincent DAUMAS.

 

Aussi est-ce à titre confirmatif que le Conseil d’Etat a posé, en 2022, mais via une formulation d’une grande clarté que nous voulions signaler, que :

« l’article 11 du code de procédure pénale ne saurait faire obstacle à ce que le juge administratif soumette au débat contradictoire des éléments d’information provenant d’une instruction pénale, produits par une partie, et statue au vu de l’ensemble de ces pièces. Les défendeurs ne sauraient utilement invoquer, à cet égard, la circonstance que ces éléments d’information auraient été irrégulièrement obtenus par la partie qui les produit. »
Source : Conseil d’État, 11 janvier 2022, n° 451509, inédit au recueil Lebon

 

III.B. Le Conseil d’Etat, dans cette même affaire, avait à censurer une fraude large (fondée sur un abus de faiblesse) aux procurations électorales à Marseille, donnant lieu à un raisonnement au demeurant classique (non censure de l’élection si le nombre de voix d’écart est supérieur à celui des procurations frauduleuses mais sévérité renforcée au stade des inéligibilités même pour ceux qui selon les pièces ont eu vent de cette manoeuvre et n’y ont pas mis fin).

 

En l’espèce, il s’agissait de sanctionner (y compris en l’espèce avec des inéligilités, notamment pour un vainqueur par ailleurs député) un régime assez massif de procurations obtenues par abus de faiblesse — il n’y a pas d’autre expression pour désigner ce procédé — à Marseille, ainsi résumé par la Haute Assemblée :

« que Mme A… S…, candidate en 24ème position sur la liste conduite par M. H… J…, qui avait été désignée en qualité de déléguée d’officier de police judiciaire afin de recueillir les procurations de personnes ne pouvant comparaître devant un officier de police judiciaire a, d’une part, avec l’aide de secrétaires de la mairie du 6ème secteur, rempli des formulaires de procuration au nom de 56 résidents de l’établissement pour personnes âgées  » Saint-Barnabé  » situé dans le 12ème arrondissement, sans le consentement des intéressés. Elle a, d’autre part, rempli d’autres formulaires de procuration, avec l’accord des mandants, mais hors leur présence, sur la base d’une photocopie de leur pièce d’identité. En outre, Mme N…, candidate en 16ème position sur la liste  XXX , a proposé à plusieurs électeurs, directement ou par l’intermédiaire de l’association  » Les Bois Luzy « , en se prévalant d’un partenariat avec le commissariat leur permettant d’éviter de se présenter devant un officier de police judiciaire, d’établir des  » procurations simplifiées « , en lui transmettant simplement une photocopie de leur pièce d’identité. Au total, 167 formulaires concernant des électeurs du 6ème secteur ont ainsi été remplis à l’insu des mandants ou hors leur présence, en méconnaissance des dispositions citées aux points 2 et 3. Il résulte également de l’instruction que ces formulaires ont été tamponnés, pour plus d’une centaine, par un officier du commissariat du 12ème arrondissement de Marseille, proche du directeur de cabinet du maire sortant, entre le 3 mars et le 6 juin 2020, alors qu’il était en congés depuis le 9 mars après avoir fait valoir ses droits à la retraite, et pour les autres par un autre officier de ce commissariat qui n’a procédé à aucune vérification. »

Ah si il y a un autre mot pour désigner cela : beurk.

L’élection, elle, reste validée en raison du faible impact en réalité de ces fraudes au regard du nombre de voix d’écart, ce qui choque le grand public mais qui est logique et de jurisprudence tout à fait constante en ces domaines.

Voir :

 

L’élu déclaré inéligible maintient de son côté sa position selon laquelle il ignorait ces faits. Ce qui n’est pas ce qui a été tranché par le Conseil d’Etat :

« 13. Il résulte de l’instruction que M. J…, candidat tête de liste, dont il ressort des échanges mentionnés dans le rapport d’enquête de la police judiciaire qu’il avait connaissance des manoeuvres exposées au point 5 et qu’il les a encouragées, ainsi que Mme A… S…, chargée de recueillir les photocopies des pièces d’identité de personnes souhaitant effectuer une procuration, de les remplir et de les transmettre aux officiers de police qui les ont tamponnées et Mme N…, qui a participé activement au démarchage de potentiels mandants afin de les transmettre à Mme A… S…, ont accompli des manoeuvres présentant un caractère frauduleux ayant pour objet de porter atteinte à la sincérité du scrutin. Eu égard à la nature et à la gravité de ces manoeuvres, il y a lieu de déclarer inéligibles M. J…, Mme A… S… et Mme N… pour une durée d’un an. L’élection de M. J… au conseil municipal et au conseil communautaire ainsi que l’élection de Mme A… S… et celle de Mme N… au conseil d’arrondissements doivent, par suite, être annulées. Il y a lieu, dès lors, en application des articles L. 272-5 et L. 272-6 du code électoral, de proclamer élus, d’une part, M. AQ… AI… au conseil municipal, d’autre part, M. F… AA… au conseil communautaire et, enfin, Mme I… R… et, en remplacement de M. AI…, M. AK… G…, au conseil d’arrondissements. M. AO… B… siégeant depuis le 15 juillet 2020 au conseil d’arrondissements en remplacement de Mme A… S…, il n’y a, en revanche, pas lieu de le proclamer élu.»

 

SOURCE ET AUTRES RÉFÉRENCES

 

Source : Conseil d’État, 11 janvier 2022, n° 451509, inédit au recueil Lebon

 

Sur un autre cas de fraude, choquante, aux procurations, voir :

 

Sur l’inéligibilité en cas de fraude électorale voir (car le juge a fait évoluer sa jurisprudence) :

 

 

III.C. Or, la CEDH a validé cette procédure devant le juge administratif en tant que celle-ci était attaquée pour violation de la présomption d’innocence (et alors même que l’élu requérant a fini par ne pas être condamné au pénal ; il y a indépendance des procédures et des moyens de preuve, la preuve au pénal valant preuve des faits en administratif mais pas l’inverse ni la symétrique).

 

Le requérant – qui était élu maire d’arrondissement à Marseille et dont l’élection a été annulée – était remonté jusqu’à la CEDH pour contester  la qualification de ses agissements par le Conseil d’État comme étant des manœuvres à caractère frauduleux ayant pour objet de porter atteinte à la sincérité du scrutin.

Il invoquait donc l’article 6 § 2 de la CEDH en estimant qu’il avait été porté attente à son droit à la présomption d’innocence. Avec des qualifications quasi pénales ou pénales alors que le juge administratif n’est pas le juge pénal et n’a pas les mêmes règles procédurales que celui-ci.

Or, le moins qu’on puisse dire est que le requérant — s’est fait sévèrement rejeter sa supplique :

« 36. La Cour rappelle que l’article 6 § 2 protège le droit de toute personne à être « présumée innocente jusqu’à ce que sa culpabilité ait été légalement établie ». Considérée comme une garantie procédurale dans le cadre du procès pénal lui-même, la présomption d’innocence impose des conditions concernant notamment la charge de la preuve, les présomptions de fait et de droit, le droit de ne pas contribuer à sa propre incrimination, la publicité pouvant être donnée à l’affaire avant la tenue du procès, et la formulation par le juge du fond ou toute autre autorité publique de déclarations prématurées quant à la culpabilité d’un accusé (Allen c. Royaume-Uni [GC], no 25424/09, § 93, CEDH 2013, et références cités, et Nealon et Hallam c. Royaume-Uni [GC], nos 32483/19 et 35049/19, § 101, 11 juin 2024).
37. Pour un exposé des principes généraux en matière du droit à la présomption d’innocence, la Cour renvoie aux arrêts Lagardère c. France (no 18851/07, §§ 73-75, 12 avril 2012), Urat c. Türkiye (nos 53561/09 et 13952/11, §§ 51-52, 27 novembre 2018), Rigolio c. Italie (no 20148/09, §§ 91-96, 9 mars 2023), ainsi que Nealon et Hallam (précité, § 168).
38. La Cour considère que le grief du requérant concerne le « premier aspect » de la présomption d’innocence (voir Nealon et Hallam, précité, §§ 101-102), dans la mesure où, au moment le Conseil d’État statuait, l’enquête pénale était toujours en cours et le procureur de la République n’avait pas encore statué sur la mise en mouvement de l’action publique.
39. Elle constate que le requérant a été convoqué devant le tribunal correctionnel pour répondre des délits de faux et usage de faux, ainsi que du délit de manœuvre frauduleuse, prévu par l’article L. 111 du code électoral (paragraphes 12, 19 et 20 ci-dessus). En l’absence de documents relatifs à l’audition libre et à la garde à vue, la Cour part du principe que le requérant n’avait été entendu et « accusé » (au sens conventionnel) que concernant ces délits.
40. Elle observe que le point 5 de la décision du Conseil d’État critiquée ne concerne pas directement les agissements du requérant, et rien ne laisse penser que les termes de ce point violent le droit de l’intéressé à la présomption d’innocence (comparer avec Gravier, précité, § 36). Il s’agit donc de déterminer si, au point 13 de la décision du Conseil d’État, l’expression selon laquelle le requérant avait « accompli des manœuvres présentant un caractère frauduleux ayant pour objet de porter atteinte à la sincérité du scrutin », impute une responsabilité pénale à l’intéressé, c’est‑à‑dire qu’elle reflète le sentiment qu’il est coupable au regard de l’article L. 111 du code électoral. Elle rappelle à cet égard que, pour qu’il y ait un problème sous l’angle de l’article 6 § 2, les propos préjudiciables doivent porter sur les mêmes infractions pénales pour lesquelles la protection offerte par la présomption d’innocence est réclamée (Larrañaga Arando et autres c. Espagne (déc.), no 73911/16 et 3 autres, §§ 47-48, 25 juin 2019, et Gravier, précité, §§ 32-37).
41. La Cour relève, en premier lieu, que la notion de « manœuvres frauduleuses », employée par le Conseil d’État, n’est pas propre au champ pénal (voir, par exemple, Benghezal c. France, no 48045/15, 24 mars 2022, où le requérant a été condamné civilement pour des manœuvres frauduleuses). Par ailleurs, la Cour a déjà jugé que la notion de « concert frauduleux » est plutôt équivoque et s’apparente à la notion de fraude qui ne relève pas de la sphère purement pénale (Gravier, précité, § 37 ; concernant d’autres notions ne relevant pas de la sphère purement pénale, voir Rigolio, précité, §§ 116-117, Güç c. Turquie, no 15374/11, § 41, 23 janvier 2018, et Riquier c. France (déc.) [comité], no 20093/23, § 14, 26 septembre 2024). En tout état de cause, le requérant ne critique pas les termes du jugement du tribunal administratif qui avait pourtant considéré que les circonstances de l’affaire comportaient des indices nombreux et concordants d’existence d’une manœuvre frauduleuse en faveur de la liste de l’intéressé.
42. La Cour relève, en deuxième lieu, que si le concept de fraude électorale figure également dans les articles L. 97, L. 113 et L. 116 du code électoral, dispositions qui n’ont pas été appliquées au requérant par les autorités de poursuite, la phrase critiquée du Conseil d’État consiste en une citation quasi-exacte de l’article L. 118-4 du code électoral, situé au sein du chapitre « Contentieux » (paragraphes 11 et 15 ci-dessus). Si le Conseil d’État s’est appuyé notamment sur les éléments de l’enquête pénale, il est néanmoins resté dans le domaine purement électoral (administratif), en citant et régulièrement appliquant l’article L. 118-4. La Cour rappelle à cet égard que la mention par une juridiction civile ou administrative d’une déclaration ou d’un élément produits lors d’une procédure pénale n’est pas en elle-même incompatible avec l’article 6 § 2 de la Convention dès lors qu’elle ne conduit pas cette juridiction à faire des commentaires sur la responsabilité pénale de la personne ou à en tirer des conclusions inappropriées (Güç, précité, § 42).
43. De l’avis de la Cour, les conclusions de la rapporteure publique sont éclairantes sur ce point, s’agissant de l’établissement, par le juge électoral, de manœuvres frauduleuses ayant pour objet ou pour effet d’altérer la sincérité du scrutin (paragraphe 10 ci-dessus). La Cour tient compte également de la conclusion du Conseil constitutionnel du 12 décembre 2012, selon lequel le juge de l’élection ne se prononce pas sur la responsabilité pénale (paragraphe 18 ci-dessus).
44. Dans ces conditions, la qualification par le Conseil d’État des agissements du requérant comme les manœuvres à caractère frauduleux ayant pour objet de porter atteinte à la sincérité du scrutin, qui relevait de son office du juge de l’élection, n’a pas imputé à l’intéressé la responsabilité pénale et/ou reflété le sentiment qu’il était coupable au regard de la norme régissant la responsabilité pénale, au sens de l’article L. 111 relatif au délit pour lequel le requérant était pénalement poursuivi (voir aussi Güç, précité, § 41 et suiv., et, mutatis mutandis, Istrate c. Roumanie, no 44546/13, § 73 et suiv., 13 avril 2021).
45. Eu égard à tout ce qui précède, la Cour conclut qu’il n’y a pas eu violation de l’article 6 § 2 de la Convention.»

Fermez le banc. Et que les fraudeurs ou leurs complices, fût-ce par manque de vigilance, ferment le bec.

Et ce alors même que l’élu requérant a fini par ne pas être condamné au pénal (mais un appel est pendant ; voir ici) ; il y a indépendance des procédures et des moyens de preuve, la preuve au pénal valant preuve des faits en administratif (mais pas nécessairement l’inverse ni la symétrique).

Source :

CEDH, 19 juin 2025, AFFAIRE J. RAVIER c. FRANCE, n° 32324/22

 

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