Révoquer un maire pourtant non encore jugé au pénal : est-ce contraire à la présomption d’innocence ? au principe non bis in idem ?

Révoquer un maire pourtant non encore juge au pénal : est-ce contraire à la présomption d’innocence ? Voire au principe non bis in idem ? 

La réponse en droit apportée avec constance par le Conseil d’Etat est claire : NON ce n’est pas méconnaître la présomption d’innocence ni le principe non (ou ne) bis in idem… que de sanctionner disciplinairement (car c’est une procédure disciplinaire) un maire en le révoquant. Cela de prime abord peut surprendre mais c’est en réalité fort logique et les employeurs publics l’appliquent aussi en disciplinaire en droit de la fonction publique.


 

Le maire d’Hesdin, ex plus jeune maire de France en 2014, aura été aussi le premier maire depuis des lustres à être révoqué par décret. Il faut dire que dans son cas, la valeur du (futur ?) casier judiciaire n’aura point attendu le nombre des années, avec un riche parcours (avec des possibles prise illégales d’intérêts concernant sa famille, associée à la gestion communale, des possibles faux, autres possibles escroqueries, attentat à pudeur, détournements de fonds publics, etc.).

Elle est rarement usitée, cette procédure de révocation par décret en conseil des ministres de l’article L. 2122-16 du Code général des collectivités territoriales…. 

Sous la Ve République, comme le note Le Figaro :

Sous la Ve République, seuls six maires ont été révoqués de leurs fonctions, dont un à deux reprises.

On savait déjà que le juge de l’excès de pouvoir exerce un contrôle normal sur les motifs d’un décret du Président de la République révoquant ainsi un maire ou des adjoints en application de ce régime (CE, 2 mars 2010, n° 328843, publié au rec.)

Le Conseil d’Etat avait aussi rappelé qu’en cas de poursuites pénales, il n’est pas contraire à la présomption d’innocence de prendre une telle mesure qui a un caractère disciplinaire (CE, 7 novembre 2012, n° 348771 ; pour le même raisonnement en cas de condamnation en première instance, alors que l’appel est suspensif, voir CE, 26 février 2014, n° 372015).

Alors pourquoi n’est-ce pas une atteinte à la présomption d’innocence ? Parce que, comme le pose le Conseil d’Etat dans l’arrêt rendu il y a quelques jours comme dans ses devanciers :

« la procédure disciplinaire est indépendante de la procédure pénale. Par suite, l’autorité administrative ne méconnaît pas le principe de la présomption d’innocence, y compris dans l’hypothèse où c’est à raison des mêmes faits, étrangers ou non à l’exercice des fonctions de maire, que sont engagées parallèlement les deux procédures, en prononçant une sanction sans attendre que les juridictions répressives aient définitivement statué.»

C’est là un principe normal, usuel en disciplinaire (pour quelques exemples : CE, 29 décembre 2000, n° 197739, 202564, 202565 ; CE, 27 mai 2009, n° 310493, etc.).

La sanction pénale et la sanction disciplinaire n’ont ni les mêmes fondements, ni les mêmes règles de preuve, ni les mêmes sanctions par nature… elles peuvent donc se cumuler et, sur ce point, le « criminel ne tient pas le disciplinaire » en l’état (sauf pour certains points de preuve).

 

Oui mais alors ne méconnaît-on pas le principe non bis in idem (ou ne bis in idem) , consacré par de nombreux textes dans la lignée de l’article 8 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen (DDHC) de 1789 ?

« La loi ne doit établir que des peines strictement et évidemment nécessaires, et nul ne peut être puni qu’en vertu d’une loi établie et promulguée antérieurement au délit, et légalement appliquée ».

 

Citons aussi par exemple  l’article 4 du protocole n° 7 à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales:

« nul ne peut être poursuivi ou puni pénalement par les juridictions du même Etat en raison d’une infraction pour laquelle il a déjà été acquitté ou condamné par un jugement définitif conformément à la loi et à la procédure pénale de cet Etat ».

Voir aussi l’article 50 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne :

« Nul ne peut être poursuivi ou puni pénalement en raison d’une infraction pour laquelle il a déjà été acquitté ou condamné dans l’Union par un jugement pénal définitif conformément à la loi. »

De fait, à chaque fois, dès qu’il y a ajout de disciplinaire (ou de sanction financière) et de pénal, les requérants tentent d’en appeler par des QPC à ce principe.

Source : Décision n° 2014-453/454 QPC et 2015-462 QPC du 18 mars 2015. Voir aussi les décisions décisions nos 2016- 545 QPC et 2016-546 QPC du 24 juin 2016. 

Mais cela, là encore, est vain.

Cela s’impose pour des sanctions quasi-pénales d’organismes de régulation (ou pour l’aspect sanctionnateur d’instances comme la CDBF par exemple).

Ainsi dans une décision du 1er juillet 2016, le Conseil constitutionnel a décidé de contrôler qu’il n’y avait pas cumul de poursuites pénales et des poursuites devant la CDBF pour les mêmes faits, dans le cadre de la protection du même intérêt social, aboutissant au prononcé de sanctions de même nature… ce qui exclut le disciplinaire pur et simple. 

Et si la nature est comparable, alors il importe selon le Conseil constitutionnel de prendre garde que le cumul global des sanctions ne dépasse pas le montant le plus élevé de l’une des sanctions encourues.. la plus élevée peut-on supposer sachant qu’en cas de sanctions d’emprisonnement et d’amende ledit cumul peut donner lieu à débats selon nous).

Sources : Décision n° 2014-423 QPC du 24 octobre 2014 – M. Stéphane R. et autres ; Décision n° 2015-550 QPC du 1er juillet 2016 ; Décision n° 89-260 DC du 28 juillet 1989  (points 16 et suiv.); Décision n° 2014-423 QPC du 24 octobre 2014 ; CE, 15 novembre 2006, n°253904. 

 

Conclusions :

  1. en effet, n’est violé ni le principe de présomption d’innocence, ni le principe non bis in idem lorsqu’un décret décide de nettoyer les écuries d’Augias avec une plus grande rapidité que celle qui caractérise, ou plutôt ne caractérise pas le juge pénal.
  2. Est-ce logique en droit ? OUI.
  3. Est-ce dangereux si un jour nous glissons vers un pouvoir autoritaire ? OUI.
  4. Faudrait-il dès lors améliorer les garanties du contradictoire à ce stade (celui précédant la prise d’un décret de révocation) ? A notre sens, OUI.
  5. Mais est-ce dangereux pour la Démocratie que de laisser persister de mauvais exemples qui la discréditent ? A notre sens, également, OUI. Ce qui fonde, non plus en droit, de lege lata, mais aussi en opportunité, la pertinence, globale, de ce régime.

 


 

VOICI CETTE NOUVELLE DECISION DONC

 

Conseil d’État

N° 434072
ECLI:FR:CEORD:2019:434072.20190903
Inédit au recueil Lebon
Juge des référés
SCP FOUSSARD, FROGER, avocats

Lecture du mardi 3 septembre 2019

REPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

 


Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 30 août et
1er septembre 2019 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, M. A… B… demande au juge des référés du Conseil d’Etat, statuant sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative :

1°) de suspendre l’exécution du décret du 21 août 2019 portant révocation du maire d’Hesdin (Pas-de-Calais) ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :
– la condition d’urgence est remplie dès lors que, d’une part, un conseil municipal extraordinaire doit se tenir le 4 septembre prochain en vue de le remplacer dans ses fonctions de maire et, d’autre part, il est porté une atteinte grave et immédiate à sa situation car il va perdre ses responsabilités acquises à l’issue d’un scrutin municipal et à l’intérêt de la commune dans le cas où la décision de révocation ne serait pas justifiée ;
– plusieurs moyens sont de nature à susciter un doute sérieux sur la légalité de la décision contestée ;
– le décret attaqué est insuffisamment motivé ;
– le décret attaqué méconnaît les dispositions de l’article LO. 136-1 du code électoral et le principe  » non bis in idem  » ;
– le décret attaqué méconnaît les principes de la présomption d’innocence et du respect des droits de la défense dès lors que le requérant n’a pas encore été jugé pour les infractions qui lui sont reprochées et que la décision de révocation est fondée sur de simples mises en examen et des prétendus agissements ;
– le décret attaqué est fondé sur des griefs qui ne sont pas matériellement établis.

Par un mémoire en défense, enregistré le 1er septembre 2019, le ministre de l’intérieur conclut au rejet de la requête. Il soutient que la condition d’urgence n’est pas remplie et qu’aucun des moyens soulevés n’est propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée.

La requête a été communiquée à la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, qui n’a pas produit de mémoire.

Après avoir convoqué à une audience publique, d’une part, M. B…, d’autre part, le ministre de l’intérieur et la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales ;
Vu le procès-verbal de l’audience publique du 2 septembre 2019 à 10 heures au cours de laquelle ont été entendus :

– Me Froger, avocat au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation, avocat de M. B… ;

– le représentant de M. B… ;

– les représentants du ministre de l’intérieur ;
et à l’issue de laquelle le juge des référés a décidé que l’instruction serait close le 3 septembre 2019 à 10 heures, puis à 16 heures ;

Vu les deux nouveaux mémoires, enregistrés le 3 septembre 2019 avant la clôture de l’instruction, présentés par M. B…, qui maintient ses conclusions et ses moyens ;

Vu le nouveau mémoire, enregistré le 3 septembre 2019 avant la clôture de l’instruction, présenté par le ministre de l’intérieur, qui maintient ses conclusions et ses moyens ;

Vu les autres pièces des dossiers ;

Vu :
– la Constitution ;
– la convention européenne des droits de l’homme et de sauvegarde des libertés fondamentales ;
– le code électoral ;
– le code général des collectivités territoriales ;
– le code des relations entre le public et les administrés ;
– le code de justice administrative ;

Considérant ce qui suit :

1. Aux termes du premier alinéa de l’article L. 521-1 du code de justice administrative :  » Quand une décision administrative, même de rejet, fait l’objet d’une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d’une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l’exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision « .

2. Le préfet du Pas-de-Calais a informé, par un courrier du 27 juin 2019,
M. B… de l’ouverture d’une procédure tendant à la révocation de ses fonctions de maire d’Hesdin (Pas-de-Calais). L’intéressé a formulé des observations par un courrier du 5 juillet suivant. Par un décret du 21 août 2019, il a été révoqué de ses fonctions de maire d’Hesdin. M. B… demande au juge des référés du Conseil d’Etat, statuant sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, de suspendre l’exécution de ce décret.

3. Aux termes de l’article L. 2122-16 du code général des collectivités territoriales :  » Le maire et les adjoints, après avoir été entendus ou invités à fournir des explications écrites sur les faits qui leur sont reprochés, peuvent être suspendus par arrêté ministériel motivé pour une durée qui n’excède pas un mois. Ils ne peuvent être révoqués que par décret motivé pris en conseil des ministres. / (…) « .

4. En premier lieu, M. B… soutient que le décret attaqué est insuffisamment motivé et qu’il méconnaît les dispositions de l’article LO. 136-1 du code électoral et le principe  » non bis in idem « . Toutefois, aucun de ces moyens n’apparaît, en l’état de l’instruction, comme étant de nature à faire naître un doute sérieux quant à la légalité du décret en litige.

5. En second lieu, le requérant fait valoir, d’une part, que le décret attaqué méconnaît les principes de présomption d’innocence et du respect des droits de la défense dès lors que M. B… n’a pas encore été jugé pour les faits qui lui sont reprochés et que la décision de révocation est fondée sur de simples mises en examen et des prétendus agissements. Il soutient, d’autre part, que le décret attaqué est fondé sur des griefs qui ne sont pas matériellement établis.
6. Toutefois, la procédure disciplinaire est indépendante de la procédure pénale. Par suite, l’autorité administrative ne méconnaît pas le principe de la présomption d’innocence, y compris dans l’hypothèse où c’est à raison des mêmes faits, étrangers ou non à l’exercice des fonctions de maire, que sont engagées parallèlement les deux procédures, en prononçant une sanction sans attendre que les juridictions répressives aient définitivement statué.

7. D’une part, il ressort des pièces du dossier que le requérant est visé par plusieurs procédures pénales ouvertes par le procureur de la République près le tribunal de grande instance de Boulogne-sur-Mer. Il est en particulier mis en examen pour prise illégale d’intérêts et complicité de faux en écriture publique. Il est également cité à comparaître devant le tribunal correctionnel de Boulogne-sur-Mer le 12 septembre 2019 pour détournement de fonds publics.

8. D’autre part, il ressort des pièces du dossier que, dans son rapport du
30 janvier 2019 portant observations définitives sur la gestion de la commune d’Hesdin durant les exercices 2013 et suivants, la chambre régionale des comptes a relevé  » une situation très critique du pilotage de l’administration communale, devenu chaotique à bien des égards  » et de graves dysfonctionnements de cette administration sous la conduite de son maire, notamment dans le domaine de la gestion financière et de la passation des marchés publics. En outre, les irrégularités relevées concernant certains de ceux-ci ont conduit le procureur financier de cette chambre à saisir le procureur de la République.

9. Au regard de ces éléments et des justifications produites devant le juge des référés par le requérant, les moyens invoqués par celui-ci, cités au point 5, n’apparaissent pas, en l’état de l’instruction, comme étant de nature à faire naître un doute sérieux quant à la légalité de la décision dont la suspension est demandée.

10. Il résulte de ce qui précède, sans qu’il soit besoin de statuer sur l’urgence, que la requête de M. B… doit être rejetée, y compris les conclusions présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

O R D O N N E :
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Article 1er : La requête de M. B… est rejetée.

Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à M. A… B… et au ministre de l’intérieur.
Copie en sera adressée à la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales.