La protection fonctionnelle accordée aux élus ou aux agents publics donne lieu à de nombreuses difficultés. En voici un survol au fil de vidéos diffusées sur notre chaîne YouTube et d’articles publiés sur notre blogs.
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I. VIDEOS
I.A. Vidéo de mars 2024, courte (6 mn 55), en un survol rapide (non à jour de la loi de mars 2024, dont j’évoque cependant le futur contenu, au demeurant limité)
Voici une vidéo de 6 mn 55, intitulée « Protection fonctionnelle des élus : gare aux pièges », de mars 2024, concoctée et présentée par votre serviteur (Eric Landot) avec Julien Prévotaux, alors directeur éditorial de WEKA comme officiant :
Il s’agit d’un extrait de notre chronique vidéo hebdomadaire, « les 10′ juridiques », réalisation faite en partenariat entre Weka et le cabinet Landot & associés : http://www.weka.fr
I.B. Vidéo de juillet 2023, plus ancienne mais plus ample (19 mn 33), avec pour titre : « Protection fonctionnelle des élus : de nouvelles souplesses, de nouveaux dangers »
Il s’agit d’une de ces vidéos d’une série intitulée « En bref », où avec le journaliste Stéphane Menu, nous décortiquons, rapidement, un sujet d’actualité.
Avec, au fil de cette vidéo de 19 mn 33, les points suivants qui sont abordés :
- 1/ C’est quoi la protection fonctionnelle ?
- 2/ Cela se limite-t-il aux questions de frais d’avocats ?
- 3/ Qu’il y a-t-il de spécial quand on parle de la protection fonctionnelle des élus ?
- 4/ Il y a eu des annonces gouvernementales : quelle en est la teneur ?
- 5/ Mais à côté de cela il y a, dis-tu, de nouveaux dangers … Lesquels ?
I.C. Décorticage de la loi « renforçant la sécurité et la protection des maires et des élus locaux »… vidéo à voir sur ce point de 8:34 à 16:57 (avec trois points à retenir)
A été publiée la loi n°2024-247 du 21 mars 2024 renforçant la sécurité et la protection des maires et des élus locaux.
Voici une vidéo à ce sujet de 27 mn 30… la partie sur la protection fonctionnelle étant à voir de 8:34 à 16:57… avec trois points à retenir :
- Octroi automatique de la protection fonctionnelle aux maires, aux élus municipaux les suppléant ou ayant reçu délégation, victimes de violences, de menaces ou d’outrages, avec un régime de retrait possible de cet octroi, des règles de déport, application de la jurisprudence Ternon à ces décisions…
- Ces dépenses de protection fonctionnelle sont bien des dépenses obligatoires
- Protection fonctionnelle de l’élu municipal quand celui-ci est agent de l’Etat
I.D. Protection fonctionnelle : une fausse simplicité ; de vrais dangers (avril 2023)
Voici aussi une vidéo faite au lendemain d’un arrêt de la Cour de cassation confirmant qu’accorder la protection fonctionnelle à tort pouvait être un détournement de fonds publics !
Dans cette vidéo, je combinais une analyse de ce point avec des problématiques de mise en oeuvre concrète via une interview de :
• M. Florian GLAY
DRH de collectivité ; expert Weka
• M. Luc BRUNET
Responsable Documentation et Observatoire des risques de la vie territoriale et associative – Direction juridique et conformité – SMACL
Il s’agit d’un extrait de notre chronique vidéo hebdomadaire, « les 10′ juridiques », réalisation faite en partenariat entre Weka et le cabinet Landot & associés : http://www.weka.fr
I.E. Un avocat, désigné au titre de la protection fonctionnelle d’un agent ou d’un élu, peut-il fixer ses honoraires à sa guise ?
Un avocat est désigné dans le cadre du droit à la protection fonctionnelle d’un agent ou d’un élu. L’avocat est-il, alors, libre de fixer ses honoraires à sa guise ?
Réponse : NON mais l’administration ne peut pas non plus en profiter pour brider lesdits honoraires au-delà du raisonnable : au besoin c’est le juge (souvent administratif sans même passer par l’arbitrage du Bâtonnier) qui aura à connaître du caractère raisonnable ou non de ces honoraires.
Voyons tout ceci au fil de cette vidéo de 5 mn 18 à ce sujet :
II. ARTICLES
II.A. Sur le fait que la protection fonctionnelle ne couvre pas que les frais d’avocats et d’expertise, mais aussi d’autres types de dépenses et de garanties
- Par un arrêt M. D… c/ commune de Messimy-sur-Saône en date du 8 juillet 2020 (req. n° 427002), le Conseil d’État a précisé qu’un fonctionnaire a droit à la protection fonctionnelle y compris pour les actions civiles dirigées contre lui. Voir ici.
- Par un arrêt du 1er février 2019, Monsieur A… c/ ministre des armées (req. n° 421694), le Conseil d’État rappelle que l’obligation d’une collectivité publique d’assurer à un agent public la protection fonctionnelle relève d’un principe général du droit. Par conséquent, même si aucun texte ne la prévoit, elle est applicable à tout agent contractuel de droit public, y compris s’il s’agit d’un contractuel recruté à l’étranger et soumis au droit local.
L’arrêt rappelle également que la protection fonctionnelle ne se réduit pas à la prise en charge des frais d’avocat mais peut se concrétiser par toutes mesures — en l’occurrence la délivrance d’un visa ou d’un titre de séjour — propre à assurer la sécurité de l’agent. Voir ici. - Par un arrêt Ministre de l’économie et des finances et ministre de l’action et des comptes publics en date du 24 juillet 2019 (req. n° 430253), le Conseil d’État précise que l’obligation de protection fonctionnelle qui incombe à l’administration vis-à-vis de ses agents peut prendre la forme de l’exercice d’un droit de réponse. Voir ici.
- Par un jugement Mme B. c/ université des Antilles en date du 10 février 2023 (req. n° 2200225), le tribunal administratif de la Martinique a rappelé que la protection fonctionnelle ne se borne pas à la prise en charge des frais d’avocat, mais peut également comprendre des mesures matérielles visant à protéger l’agent d’une confrontation avec la personne qu’il accuse de harcèlement. Voir ici cette décision et notre article.
- Par un arrêt M. B… c/ ministre de l’éducation nationale en date du 7 février 2025 (req. n° 495551), le Conseil d’État ouvre le champ de la protection fonctionnelle auquel un agent public a droit. Il considère en effet que l’instance engagée par un agent devant une juridiction administrative, relative à des faits ouvrant droit au bénéfice de la protection fonctionnelle doit être regardée comme entrant dans les prévisions de l’article L. 134-12 et R. 134-1 et suivants du code général de la fonction publique (CGFP) relatifs à ladite protection. Voir ici cette décision et notre article.
NB : il s’agit bien de la juridiction administrative de droit commun et non pas du cas particulier des juridictions financières (sur ce point, voir ci-après).
II.B. Sur les agents et collaborateurs concernés ; sur les cas où la protection fonctionnelle est due ou non due
- Un élu est condamné pour homicide involontaire. Un autre l’est pour injure ou diffamation. Ont-ils le droit à la protection fonctionnelle (prise en charge de leurs frais d’avocats par la commune) ?
- Par un arrêt Mme A… c/ collectivité intercommunale de collecte et de valorisation des déchets ménagers de l’Aude (Covaldem 11) en date du 25 juin 2020 (req. n° 421643), le Conseil d’État précise que la circonstance que les propos motivant la demande de protection, lesquels présentaient un lien avec l’exercice des fonctions de l’intéressée, aient été tenus dans le cadre d’une campagne électorale n’est pas de nature à faire obstacle à l’application de l’article 11 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, c’est-à-dire à l’octroi de la protection fonctionnelle. Voir ici.
- Une élue est attaquée, sur les réseaux sociaux, en tant qu’élue intercommunale. Peut-elle demander sa protection fonctionnelle à la commune ?
NON répond logiquement la CAA de Douai : une telle demande est, bien sûr, à demander à la structure intercommunale, un syndicat en l’espèce, au sein de laquelle cette élue a été désignée pour siéger au nom de ladite commune. Voir ici. - La CAA de Nantes vient de poser que le régime, très large, du régime du collaborateur occasionnel du service public s’applique aussi au mandataire judiciaire à la protection des majeurs, y compris pour ce qui est de l’octroi de la protection fonctionnelle (CAA de NANTES, 21 novembre 2023, n° 22NT00862 ; voir ici).
- Protection fonctionnelle et commissaires enquêteurs. Voir TA Paris, 22 février 2023, n° 1123252255_2126907. Voir ici cette décision et notre article.
- Pour sortir de la nasse de poursuites au titre d’une infraction, il arrive que l’on en commette une autre. Une sorte d’effet domino des risques pénaux, en quelque sorte.
En effet, la Cour de cassation a, en 2023, confirmé sa jurisprudence, auparavant un peu isolée, de 2012, selon laquelle octroyer la protection fonctionnelle pour un cas supposé de favoritisme ou de prise illégale d’intérêts… pourra parfois constituer, pour ceux qui l’accordent et en bénéficient, un délit de détournement de fonds publics.
Principales sources : Cass., Crim., 22 février 2012, n° 11-81476 ; CE n° 308160 du 23 décembre 2009 ; CAA Paris, 14 février 2020, 18PA00465Cass. civ. 1, 25 janvier 2017, 15-10.852, Publié au bulletin ; Cass. crim. 8 mars 2023, 22-82.229.
Voir à ce sujet : - Par un arrêt M. B. c/ service départemental d’incendie et de secours (SDIS) de la Martinique en date du 15 février 2024 (req. n° 462435), le Conseil d’État a précisé l’étendue de la protection fonctionnelle à laquelle les agents publics ont droit lorsqu’ils sont victimes d’attaques à l’occasion ou du fait de leurs fonctions. Si cette protection a pour objet, non seulement de faire cesser les attaques auxquelles l’agent concerné est exposé, mais aussi d’assurer à l’agent une réparation adéquate des torts qu’il a subis, y compris ceux résultant d’une atteinte portée à ses biens, elle n’est due, cependant, que lorsque les agissements en cause visent l’agent concerné à raison de sa qualité d’agent public. Voir ici.
- Pour un intéressant jugement validant un refus de protection fonctionnelle pour un élu condamné au pénal. Voir ici (TA Amiens, 26 février 2024, n° 2102069)
- Un risque avéré à l’intégrité physique ouvre droit à la protection fonctionnelle
Par un arrêt ministre de l’intérieur et des outre-mer en date du 7 juin 2024 (req. n° 476197), le Conseil d’État a précisé que la protection fonctionnelle s’applique également lorsque l’agent est directement et personnellement exposé à un risque avéré d’atteinte volontaire à son intégrité physique ou à sa vie en raison de sa qualité d’agent public.
Sur la protection fonctionnelle et la responsabilité financière des gestionnaires publics (RFGP ou RGP) voir :
II.C. Sur la loi n°2024-247 du 21 mars 2024 renforçant la sécurité et la protection des maires et des élus locaux ; délibérations en ces domaines dans le cas des élus sauf désormais dans les hypothèses prévues par cette loi
- voir ici :
- https://blog.landot-avocats.net/2024/03/25/decorticage-de-la-loi-renforcant-la-securite-et-la-protection-des-maires-et-des-elus-locaux-20-points-a-retenir/
- et voir ici la vidéo susmentionnée (de 8:34 à 16:57
- avec donc trois points à retenir :
- Octroi automatique de la protection fonctionnelle aux maires, aux élus municipaux les suppléant ou ayant reçu délégation, victimes de violences, de menaces ou d’outrages, avec un régime de retrait possible de cet octroi, des règles de déport, application de la jurisprudence Ternon à ces décisions…
- Ces dépenses de protection fonctionnelle sont bien des dépenses obligatoires
- Protection fonctionnelle de l’élu municipal quand celui-ci est agent de l’Etat
- Par un jugement M. X c/ métropole européenne de Lille en date du 12 octobre 2021 (req. n° 1909928), le tribunal administratif de Lille a rappelé que seul l’organe délibérant d’une collectivité locale ou d’un établissement public de coopération intercommunal (EPCI) est compétent pour accorder la protection fonctionnelle à l’autorité territoriale. Un adjoint ou un vice-président est donc incompétent pour ce faire. La conséquence d’une telle décision est que le bénéficiaire doit rembourser les sommes qui lui ont été versées pour assurer sa défense, à savoir celles correspondant aux frais d’avocat. Voir ici.
- Elus : pas de protection fonctionnelle… accordée sous condition que les conditions d’octroi soient remplies (La protection fonctionnelle des élus peut être due… ou non. Mais il ne saurait, pour un TA, que celle-ci soit affectée d’une condition suspensive ou résolutoire : TA Versailles, 1ère chambre, jugement du 14 octobre 2024, n° 2207761)
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II.D. Sur la gestion des demandes de protection fonctionnelle (et des contentieux qui peuvent en résulter) quand celui à qui la demande est faite est concerné directement ou indirectement
- Par un arrêt M. B… c/ commune d’Hirson en date du 3 février 2022 (req. n° 20DA02055), la cour administrative d’appel de Douai a considéré que le maire d’une commune ne peut légalement statuer sur une demande de protection fonctionnelle d’un agent communal pour des faits qui le mettent personnellement en cause. Il doit alors se considérer comme empêché au sens de l’article L. 2122-17 du code général des collectivités territoriales (CGCT) et transmettre la demande à l’un de ses adjoints ou à l’un des conseillers municipaux. Voir ici.
- pour l’élu de l’opposition, aussi… il faudrait, à en croire un tribunal, sortir de la salle quand la protection fonctionnelle est accordée au maire pour agir contre cet élu de l’opposition… Voir ici
- Dans un arrêt M. B… c/ centre hospitalier Louis-Constant Fleming de Saint-Martin en date du 29 juin 2020 (req. n° 423996), le Conseil d’État vient de préciser (voir ici) :
- d’une part, qu’un agent public peut bénéficier de la protection fonctionnelle même pour des différends susceptibles, dans le cadre du service, de survenir avec l’un de ses supérieurs hiérarchiques lorsque, par leur nature ou leur gravité, ils sont insusceptibles de se rattacher à l’exercice normal du pouvoir hiérarchique ;
- d’autre part, que dans une telle situation, le supérieur hiérarchique mis en cause ne peut, au regard du principe d’impartialité, statuer sur la demande de protection fonctionnelle.
- Par un arrêt M. F… D… c/ communauté de communes du Pays de l’Aigle du 2 février 2021, la cour administrative d’appel de Nantes a considéré que le chef de l’autorité territoriale ne peut, par exception à sa compétence de principe, régulièrement, sans méconnaître le principe d’impartialité, se prononcer lui-même sur une demande de protection fonctionnelle au titre d’agissements constitutifs de harcèlement faisant état de circonstances objectives mettant sérieusement en cause son propre comportement. Voir ici
- Un maire ne peut pas, au nom de la commune, défendre la délibération lui accordant la protection fonctionnelle (selon un TA) : TA Versailles, 1er décembre 2023, Mme C et autres, associations S et P, Mme D et autres, n° 2106710, 2106712, 2110754 et 2110755. Voir ici.
- Un maire accusé par l’un de ses agents de harcèlement moral peut-il statuer sur la demande de protection fonctionnelle présentée par celui-ci ? Non, a répondu sans surprise la cour administrative d’appel de Paris dans un arrêt M. B… c/ commune de Fresnes en date du 26 janvier 2024 (req. n° 22PA04963). Voir ici.
II.E. Sur les honoraires des avocats en pareil cas
- Par un arrêt M. C… c/ communauté de communes de l’ouest guyanais (CCOG)en date du 5 juillet 2019 (req. n° 17PA24117), la cour administrative d’appel de Paris a jugé que lorsqu’une collectivité publique a accordé la protection fonctionnelle à l’un de ses agents, cela implique seulement, en cas d’absence de convention entre elle et l’avocat dudit agent, qu’elle rembourse les frais d’avocat exposés à ce dernier et non à son avocat. De plus, le remboursement est subordonné, nonobstant le tarif horaire et le plafond sur lesquels la collectivité publique s’est engagée, à la production de tous les justificatifs permettant d’attester la réalité des prestations effectuées. Voir ici.
II.F. Autres
- Voir ici les nouveautés de la loi 2021-1109 du 24 août 2021 en ce domaine
- Publication (voir ici) en 2020 d’une circulaire sur la protection des agents contre les attaques dont ils font l’objet.
- Le président du SDIS est seul compétent pour accorder ou refuser la protection fonctionnelle sollicitée par un sapeur-pompier (voir ici)
- Protection fonctionnelle : la DGAFP publie un guide à l’attention des agents (en 2024) : voir ici
- Un jugement non définitif ne suffit pas à justifier l’absence de harcèlement moral et qu’il soit mis fin à la protection fonctionnelle. En vertu de la jurisprudence, un agent qui subit un harcèlement moral est fondé à obtenir de l’administration l’octroi de la protection fonctionnelle (CE, 12 mars 2010, Commune de Hoenheim, req. n° 308974, Tec. Tables 821). Cette décision étant créatrice de droit, elle ne peut être retirée, si elle est illégale, que dans un délai de quatre mois, sauf en cas de fraude (CE, 22 janvier 2007, Ministre des affaires étrangères, req. n° 285910). En revanche, elle peut être abrogée pour l’avenir s’il est révélé l’existence d’une faute personnelle (CE Sect., 14 mars 2008, Portalis, req. n° 283943).Par un arrêt M. A c/ Conseil économique, social et environnemental en date du 1eroctobre 2018 (req. n° 412897), le Conseil d’État précise que, dans le cas où la demande de protection fonctionnelle a été présentée à raison de faits de harcèlement, la seule intervention d’une décision juridictionnelle non définitive (c’est-à-dire encore susceptible d’une voie de recours) ne retenant pas la qualification de harcèlement ne suffit pas, par elle-même, à justifier qu’il soit mis fin à la protection fonctionnelle.Cependant, l’administration peut réexaminer sa position et mettre fin à la protection si elle estime que les éléments révélés par l’instance, et ainsi nouvellement portés à sa connaissance, permettent de regarder les agissements de harcèlement allégués comme n’étant pas établis.
- Par un arrêt M. B… c/ commune de Fresnes en date du 26 janvier 2024 (req. n° 22PA04963), la cour administrative d’appel de Paris a considéré que d’une part, l’engagement d’une procédure disciplinaire n’ayant pas conduit à une sanction à la suite de l’avis du conseil de discipline en l’absence de faute établie et, d’autre part, la décision de radiation des cadres pour abandon de poste suspendu en raison de son illégalité par le juge des référés, ne caractérise par l’existence d’un harcèlement moral justifiant l’octroi de la protection fonctionnelle, alors même qu’elles excèdent l’exercice normal du pouvoir hiérarchique. Voir ici.
- Quelle est l’autorité compétente pour statuer sur une demande de protection fonctionnelle des agents territoriaux ? (voir ici)
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