Tascom : le CE fait prévaloir le décret sur la loi ; l’opportunité sur le droit.

Contentieux de la TASCOM : qu’il s’agisse de la nouvelle décision du CE en matière de possibilité d’appel ou non, ou bien des litiges entre l’Etat et les collectivités locales… les contentieux de la TASCOM accumulent les preuves des ravages de l’instabilité et de l’imprévisibilité du droit, avec des dommages collatéraux à ne pas sous-estimer.  

 

La taxe sur les surfaces commerciales est un impôt local qui n’a pas une vie tranquille. Avec deux fronts contentieux. Avec deux échecs pour la stabilité du droit et des droits.

 

 

I. Le CE pose que la TASCOM est un impôt local qui relève en premier et dernier ressort du TA (sauf recours en cassation), ce qui va de soi. Mais le CE pose qu’il en résulte que les litiges en ce domaine (à l’image des autres contentieux fiscaux locaux, en vertu d’un texte réglementaire) ne donnent pas droit à former un appel, ce qui s’avère très contestable car un texte législatif spécial pose la règle inverse.

 

Le Conseil d’Etat vient de poser par un avis contentieux que cette TASCOM est un impôt local sur lequel les tribunaux administratifs statuent en premier et dernier ressort en application des dispositions du 4° de l’article R. 811-1 du code de justice administrative…

Cela n’allait pas totalement de soi sauf si on prend en considération des motifs de pure opportunité dans l’organisation interne de la juridiction administrative et de son souci de ne pas se laisser déborder.

En vertu dudit 4° de l’article R. 811-1 du Code de justice administrative, le tribunal administratif statue en premier et dernier ressort :

« sur les litiges relatifs aux impôts locaux et à la contribution à l’audiovisuel public, à l’exception des litiges relatifs à la contribution économique territoriale ».

Le Conseil d’Etat en déduit que :

« Pour l’application de ces dispositions, doit être regardé comme un impôt local tout impôt dont le produit, pour l’année d’imposition en cause, est majoritairement affecté aux collectivités territoriales, à leurs groupements ou aux établissements publics qui en dépendent. »

Et la Haute Assemblée d’en déduire que :

« la taxe sur les surfaces commerciales due au titre des années d’imposition 2011 et suivantes constitue, du fait de son affectation aux communes et établissements publics de coopération intercommunale, un impôt local au sens du 4° de l’article R. 811-1 du code de justice administrative »

Dit comme cela c’est imparable. Sauf que le CE balaye sans trop d’explications les dispositions de l’article 7 de la loi du 13 juillet 1972 qui prévoient que :

« La taxe est recouvrée, contrôlée selon les mêmes procédures et sous les mêmes sanctions, garanties et privilèges que la taxe sur la valeur ajoutée. Les réclamations sont présentées, instruites et jugées selon les règles applicables à cette même taxe.»

Nous avons là une disposition spéciale, propre à la TASCOM, qui déroge au droit général.

Revenons aux cours de première année de droit. :

  • un texte spécifique l’emporte sur un texte général d’autre part sauf si le texte général est postérieur et s’il est assez clair pour avoir abrogé le texte antérieur pourtant plus spécifique.
  • et de toute manière la loi l’emporte sur le règlement. Le Conseil constitutionnel en dépit des articles 34 et 37 de la Constitution admet que la loi empiète sur le domaine réglementaire, l’inverse n’étant pas légal en revanche.

Dans ces conditions, difficile de dire que cette règle générale et législative, réaffirmée par une loi de 2009 modifiant ce texte de 1972… a pu être implicitement abrogée par une disposition réglementaire, en l’espèce par l’article R. 811-1 du Code de justice administrative… sauf à défendre que cet article réglementaire, postérieur mais plus général, aurait pu empiéter sur une disposition législative antérieure (pourtant plus précise !)… au motif que ce domaine relèverait de l’article 37 et non de l’article 34 de la Constitution. Mais cette position serait hardie, surtout sans saisine du Conseil constitutionnel.

Mais le CE balaye tout ceci, sans vraie justification claire dans son avis contentieux, au profit d’une règle de regroupement des contentieux et de tarissement de ceux-ci faute notamment d’appel.

Dernier argument à étudier pour la Haute Assemblée : cet impôt n’est-il pas, largement, devenu un impôt d’Etat conduisant à ce qu’il est difficile d’un voir un cas particulier d’application de l’article R. 811-1 du CJA ? Là encore, le CE balaye l’argument, mais avec une motivation nettement plus convaincante (et cohérente avec les autres points de cet avis contentieux)  :

« La circonstance que, depuis le 1er janvier 2015, en vertu du dernier alinéa de l’article 3 de la loi du 13 juillet 1972, le produit de la majoration de 50 % de la taxe sur les surfaces commerciales instituée à la charge des établissements dont la surface de vente excède 2 500 m² soit affecté au budget de l’État n’est pas susceptible de remettre en cause le caractère d’impôt local de cette taxe au sens du 4° de l’article R. 811-1 du code de justice administrative, dès lors que son produit reste majoritairement affecté aux collectivités territoriales et à leurs groupements.»

 

Bref il peut y avoir des règles législatives spécifiques d’attribution de compétence. Peu importe pour le Conseil d’Etat. Les hauts magistrats, si cela les arrange, pourront faire prévaloir une règle réglementaire plus commode, évitant par exemple des appels qui encombrent la justice administrative. Ben voyons. Le tout est que nous, humbles collectivités, nous ne nous hasardions pas à prendre de semblables libertés juridiques face à des textes précis.

 

Voici cet avis contentieux CE, S. 2 juin 2017, n° 405595, à publier au Rec. (identifié sur FildDroitPublic la semaine passée et mis en ligne hier sur le site du CE) :

ce-sect-avis2-juin-2017-socit-privilge-automobile-n-405595

 

 

II. Pendant ce temps là, toujours sur le front  de la TASCOM, les collectivités souffrent d’une même légèreté juridique de l’Etat… législateur cette fois.

 

Autre turbulence, autre symptôme : l’Etat n’a pas respecté les règles législatives de compensation du manque à gagner en matière de TASCOM pour les communes et/ou les EPCI à fiscalité propre à la suite d’une réforme de cet impôt. L’Etat a d’abord été condamné à indemniser lesdites communes et/ou EPCI à fiscalité propre… avant que la jurisprudence ne se complexifie et que l’Etat ne s’auto-amnistie par validation législative. L’affaire est, à ce jour, pendante devant le Conseil constitutionnel via une QPC. Sur ces questions, voir :

 

III. Des conséquences qui ne sont pas que techniques et financières.

Le juge peut faire évoluer le droit. Le législateur peut faire évoluer la loi et, parfois, recourir à des validations législatives.

Mais ces deux séries de litiges, qui ont la TASCOM en point commun, ont un autre lien entre elles : elles témoignent, toutes deux, de la légèreté primesautière avec laquelle des considérations d’opportunité peuvent l’emporter sur un droit pourtant écrit, clair, précis.

Les collectivités ont droit à l’indemnisation sur le contentieux de la TASCOM, en réalité. Ce n’est que parce qu’elles ne peuvent pas techniquement faire valoir leurs droits devant la CEDH, au contraire de la plupart des autres personnes morales, que l’Etat peut se permettre des validations législatives aussi choquantes (telles que celle sur la TASCOM ou celles sur les litiges relatifs aux rôles complémentaires de taxe professionnelle il y a quelques années).

De même les contribuables vont-ils se défendre différemment s’ils savent à l’avance qu’ils ont un droit à former appel ou non. Découvrir au dernier moment qu’un texte législatif précis est « désactivé », inutilisable, face à une disposition réglementaire plus générale… est tout simplement un déni de Justice.

L’imprévisibilité du droit, comme son illisibilité, concourt au rejet du droit, des institutions et de la Démocratie dont nous souffrons tant. Un peu d’ordre dans le Droit, que diable. Pour que le Droit et la Démocratie soient acceptés, respectés…

 

 

A propos Éric Landot

Avocat fondateur du cabinet Landot & associés, partenaire juridique de la vie publique.