Communauté urbaine de Dunkerque : interview sur un jugement très intéressant, rendu lundi, en matière de TEOM excédentaire

Le TA de Montreuil a rendu, lundi 8 octobre 2018, un très intéressant jugement en matière de TEOM accusées d’être excédentaires.

Ce jugement nous est parvenu avec une stimulante  analyse de ceux qui, au sein du service juridique de la Communauté urbaine de Dunkerque, ont piloté la réponse de ladite communauté : Jennifer MABILE (JM) et Matthias DEMONCHY (MD).

Plutôt que de reprendre leurs propos en me les appropriant, autant être sincère et rendre à César ce qui lui revient. Aussi est-ce sous la forme d’une interview que ce jugement sera commenté, après une première partie de notre cru qui rappelle ce dont il s’agit, en forme de « session de rattrapage ».

 

I. De quoi parlons-nous ? (petits rappels)

 

Ceux qui lèvent la TEOM ont été marqués en 2014 par cette fameuse « jurisprudence Auchan » (CE, 31 mars 2014, n°368111), avec plusieurs considérants importants, donc un qui correspond toujours au droit en vigueur à ce jour :

« la taxe d’enlèvement des ordures ménagères n’a pas pour objet de financer l’élimination des déchets non ménagers, alors même que la redevance spéciale n’aurait pas été instituée »

Le juge estime alors :

  • que la TEOM est une ressource dédiée et affectée aux OM et qu’il est interdit d’avoir une TEOM trop excédentaire.
  • qu’il doit exercer un contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation sur l’équilibre du budget.
  • que cette erreur manifeste d’appréciation… se trouve constituée dans des cas qui sont pour le gestionnaire public loin d’être manifestes ! Dans l’affaire « Auchan » concernant Lille Métropole, le juge a censuré un excédent… de 2,5 % du budget ! Soit un niveau correspondant à une marge de sécurité.

Le présent blog a souvent eu l’occasion de déplorer la rigidité presque toujours croissante de cette jurisprudence Auchan. Voir par exemple :

Le jeu se déplace alors sur ce qui peut, ou ne peut pas, être pris en compte en comptabilité analytique pour fonder le niveau retenu de TEOM (voir par exemple : TA Lyon, 4 décembre 2017, n°1506949 et 1605089, N° 1507006 et 1507008, n°1507046, n°1507047).

Puis vint un arrêt du CE (19/03/2018, n° 402946 ; voir notre commentaire ici) interdisant la prise en compte de  dépenses d’administration générale de la commune dans le calcul des dépenses permettant de justifier un taux de TEOM. Schématiquement :

  • le temps et les moyens d’administration générale mis au service du travail des ordures ménagères seront très difficiles à justifier pour fonder le niveau de TEOM. Souvent, la création d’un vrai budget annexe pourra servir à bien prendre en compte de tels frais si l’on veut les intégrer… avec quelques chances d’avoir un début de ligne de défense (cas des frais d’administration générale dédiés à la passation d’un contrat en ce domaine par exemple).
  • les dépenses réelles d’investissement ne sont prises en compte, en quelque sorte, que via la dotation aux amortissements (ce qui nous semble tout à fait contestable).
Voir :

 

Puis vinrent des décisions inquiétantes du TA de Cergy-Pontoise (voir ici), suivies de près par un nouvel arrêt Auchan, rendu le 25 juin 2018, au titre duquel le Conseil d’Etat pose que (les citations ci-dessous reprennent le futur résumé des tables du rec.) :

  • « La taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM) n’a pas le caractère d’un prélèvement opéré sur les contribuables en vue de pourvoir à l’ensemble des dépenses budgétaires, mais a exclusivement pour objet de couvrir les dépenses exposées par la commune pour assurer l’enlèvement et le traitement des ordures ménagères et non couvertes par des recettes non fiscales. »

    sur ce point, rien de neuf.

 

  • « Ces dépenses sont constituées de la somme de toutes les dépenses de fonctionnement réelles exposées pour le service public de collecte et de traitement des déchets ménagers et des dotations aux amortissements des immobilisations qui lui sont affectées. Il en résulte que le produit de cette taxe et, par voie de conséquence, son taux, ne doivent pas être manifestement disproportionnés par rapport au montant de telles dépenses, tel qu’il peut être estimé à la date du vote de la délibération fixant ce taux »

sur ce point, on notera une évolution mineure des formulations du CE  par rapport à celles de l’arrêt du 19 mars 2018, précité, n° 402946 ; voir notre commentaire ici), sans qu’il faille selon nous sur-interpréter ces différences. 

  • « Il appartient au juge de l’impôt, pour apprécier la légalité d’une délibération fixant le taux de la TEOM, que la collectivité ait ou non institué la redevance spéciale prévue par l’article L. 2333-78 du code général des collectivités territoriales (CGCT) et quel qu’en soit le produit, de rechercher si le produit de la taxe, tel qu’estimé à la date de l’adoption de la délibération, n’est pas manifestement disproportionné par rapport au coût de collecte et de traitement des seuls déchets ménagers, tel qu’il pouvait être estimé à cette même date, non couvert par les recettes non fiscales affectées à ces opérations, c’est-à-dire n’incluant pas le produit de la redevance spéciale lorsque celle-ci a été instituée »

La position d’exclusion des sommes de redevance spéciale (RS) est logique mais la formulation retenue exclut aussi les autres déchets assimilés ce qui est consternant.

  • « La somme des excédents de fonctionnement résultant de l’exécution des budgets des années précédentes et reportée en section de fonctionnement sous le nom d’excédent de fonctionnement antérieur reporté ne revêt pas, par nature, un caractère récurrent et ne peut, dès lors, être regardée comme une recette non fiscale de la section de fonctionnement au sens des dispositions de l’article L. 2331-2 du CGCT qui, dans sa rédaction applicable aux années d’imposition en litige, prévoit que Les recettes non fiscales de la section de fonctionnement comprennent : (…) 12° : toutes les autres recettes annuelles et permanentes. Elle ne figure pas davantage au nombre des autres recettes non fiscales de la section de fonctionnement énumérées par les dispositions des articles L. 2331-2 et L. 2331-4 du CGCT, dans sa rédaction alors applicable. »

Là encore, une précision utile quoique fort théorique en fait.

Ce qui globalement renforce les analyses faites conjointement avec notre comparse en ce domaine, Sylvie Courbet du cabinet CITEXIA, lors d’une webconférence d‘Idéal connaissances.
Au total, voir ici.

II. Quels sont les apports de ce jugement ? (interview de Jennifer MABILE [JM] et de Matthias DEMONCHY [MD])

 

 

Question : vous venez, conjointement avec l’Etat, d’obtenir un jugement intéressant en matière de TEOM. Comment le juge traite-t-il des questions d’excédent de fonctionnement résultant du budget de l’année n-1  ?

 

MD : Pour déterminer si un taux de TEOM est disproportionné, le juge compare le produit de la TEOM avec le cout de la collecte et du traitement des déchets ménagers, auquel il soustrait le montant des recettes non fiscales affectées à ces opérations.

La question s’est donc posée de savoir si le report de l’excédent de fonctionnement résultant de l’exécution du budget de l’année précédente devait être regardée ou non comme une recette non fiscale devant être pris en compte dans ce calcul.

Le Conseil d’Etat, dans son arrêt  413897, 26 juillet 2018, a clairement répondu par la négative.

Il constate d’abord que si l’article L 2331-2 du CGCT prévoit que les recettes non fiscales de la section de fonctionnement comprennent « les recettes annuelles et permanentes », un excédent n’est par nature pas récurrent. C’est incontestable : il peut en effet y avoir un excédent une année, puis plus d’excédent l’année suivante.

Ensuite, il relève que si les articles L. 2331-2 et L. 2331-4 énumère la liste des recettes non fiscales, le report de l’excédent de fonctionnement n’en fait pas partie.

Et il en déduit fort logiquement que ce report n’est pas une recette non fiscale et qu’il doit en conséquence être exclu du calcul permettant d’apprécier la disproportion ou non du taux de TEOM.

 

Question : mais surtout ce jugement traite, de manière novatrice cette fois, des questions de prise en compte, ou non, de subventions, notamment en provenance du budget général. Qu’en est-il ?

 

JM : A la communauté urbaine de Dunkerque, le budget des ordures ménagères est un budget annexe qui peut bénéficier d’une subvention d’équilibre du budget général.

Tel était précisément le cas pour les années en litige dans le contentieux.

Aussi, convenait-il de déterminer si oui ou non cette subvention devait être regardée comme une recette non fiscale devant être pris en compte dans le calcul permettant d’apprécier une éventuelle disproportion du taux de TEOM.

Nous avons donc raisonné par analogie avec la jurisprudence sur le report de l’excédent de fonctionnement.

Une subvention d’équilibre, par nature même, n’est pas récurrente. Elle peut être nécessaire une année, puis ne plus l’être l’année suivante -parce, précisément il y a eu un report d’excédent par exemple.

Elle n’est donc pas une recette « annuelle et permanente » au sens de l’article L 2331-2 du CGCT.

Elle n’est pas davantage au nombre des recettes non fiscales listées par les articles L. 2331-2 et L. 2331-4 du CGCT.

En effet, si « les subventions des tiers aux dépenses de fonctionnement » sont bien au nombre des recettes non fiscales listées par l’article L 2331-4, la subvention d’équilibre n’émanait pas ici d’un tiers mais de la communauté urbaine de Dunkerque elle-même.

 

Question : comment démontrer que ces subventions ne sont pas récurrentes ?

MD : Une telle démonstration n’a pas été nécessaire.

Le Conseil d’Etat a en effet jugé que le report de l’excédent de fonctionnement résultant de l’exécution du budget de l’année précédente n’était pas « par nature » récurrent.

En d’autres termes, il n’a pas vérifié si, in fine, le report de l’excédent présentait en réalité un caractère automatique chaque année mais a considéré qu’il s’agissait d’une recette, dont la nature même, ne permettait pas de la regarder comme permanente.

Nous avons suivi le même raisonnement : la subvention d’équilibre du budget général au budget annexe, par nature même, ne saurait être qualifiée de « permanente » au sens de l’articles L. 2331-2 du CGCT.

 

Question : le fait d’ériger votre budget OM en budget annexe a-t-il selon vous aidé à votre démonstration et à celle de l’Etat ?

 

JM : Evidemment, le fait d’avoir d’ores et déjà l’ensemble des dépenses de collecte et de traitement des déchets dans un budget annexe facilite un peu les choses.

Il n’en demeure pas moins que faute de comptabilité analytique, il reste difficile de dissocier les dépenses et recettes relevant respectivement des déchets ménagers et des déchets non ménagers.

Nous avons donc utilisé les rapports annuels sur le prix et la qualité du service public d’élimination des déchets pour déterminer la part respective des couts liés à la collecte et au traitement des déchets ménagers de ceux liés aux déchets non ménagers.

Et « à défaut d’éléments plus précis» pour reprendre l’expression du tribunal administratif de Montreuil, la juridiction les a finalement repris.

 

III. Voici ce jugement TA Montreuil, 8 octobre 2018, n°1643344 – 1643345

 

Jugement 8 octobre 2018