Une TEOM excédentaire… peut conduire à une absence TOTALE de versement de la TEOM pour un requérant !

Un contribuable attaque, par exception d’illégalité, sa TEOM, jugée illégale car excédentaire (en application de la jurisprudence Auchan)… au titre d’un taux voté en année n. S’il gagne, on n’applique pas du coup le taux de l’année n-1 (comme le prévoit le CGI)… mais, pour peu que le taux de l’année n-1 conduise lui-aussi à une TEOM excédentaire… le juge décharge TOTALEMENT le contribuable de toute sa TEOM… vient d’estimer le TA de Cergy-Pontoise dans une série de jugements particulièrement audacieux… et inquiétants. 

 


 

Le présent blog a souvent eu l’occasion de déplorer la rigidité de la jurisprudence Auchan. Voir par exemple :

 

OR LE TA DE CERGY-PONTOISE VIENT DE RENDRE UNE SÉRIE DE JUGEMENTS TRÈS INTÉRESSANTS SUR CE SUJET.

 

I. Rappel des épisodes précédents

 

Mais commençons par un bref retour en arrière.

Ceux qui lèvent la TEOM ont donc été marqués en 2014 par cette fameuse « jurisprudence Auchan ». Il en résulta un séisme de forte magnitude pour les services en charge des ordures ménagères (et autres déchets non dangereux)… et en réalité pour bien d’autres services (eau et assainissement par exemple). Et ce séisme ne cesse de donner lieu à des mini-répliques de plus ou moins fortes ampleur. A preuve : par 23 jugements du 4 décembre 2017, le tribunal administratif de Lyon confirme sa position habituelle sur la taxe d’enlèvement des ordures ménagères. Contrairement à ce que quelques optimistes excessifs avaient pu croire (nous ne citerons personne), non les lois de finances de la fin de 2015 n’ont pas tout réglé. Loin s’en faut.

Nombre d’acteurs ont interprété cet arrêt comme étant le rappel qu’il fallait instaurer la « redevance spéciale » (RS) en sus de la TEOM… En effet, le Conseil d’Etat a précisé (CE, 31 mars 2014, Auchan, n°368111) que :

« la taxe d’enlèvement des ordures ménagères n’a pas pour objet de financer l’élimination des déchets non ménagers, alors même que la redevance spéciale n’aurait pas été instituée »

et que

«  l’instauration de la redevance spéciale est obligatoire en l’absence de redevance d’enlèvement des ordures ménagères, »

Et tous de célébrer — légitimement — la fin de la RS obligatoire avec les lois de finances adoptées fin 2015.

Voir :

 

Mais cela n’éteignait pas les difficultés pour les collectivités. C’était faire fi trop vite de l’autre apport, plus important en fait, et toujours valable, de cette jurisprudence « Auchan » : le juge exerce un contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation sur l’équilibre du budget. Il estime, au moins implicitement, que la TEOM est une ressource dédiée et affectée aux OM et qu’il est interdit d’avoir une TEOM trop excédentaire. Et si la notion de contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation devrait laisser une certaine latitude… dans l’affaire « Auchan » concernant Lille Métropole, le juge a censuré un excédent… de 2,5 % du budget ! Soit un niveau correspondant à une marge de sécurité. 

 

De même un jugement  concernant cette fois le Grand Lyon portait sur un excédent de 15,5 % qui avait été considéré par le juge comme étant « manifestement disproportionné ». Voici ce jugement :

 

Voir aussi des décisions dans le même sens comme le jugement du TA de Montreuil, 18 mai 2017, n°s 1434675 et 1439146, Groupe Auchan SA – un pourvoi en cassation est pendant contre ces jugements :

 

1434675-1439146

 

Ensuite, par 23 jugements du 4 décembre 2017, le tribunal administratif de Lyon avait confirmé sa position habituelle sur la taxe d’enlèvement des ordures ménagères. Mais avec des apports aussi intéressants qu’inquiétants :

  • le juge avait poussé très loin ses exigences de comptabilité analytique pour requalifier un déficit en excédent
  • il n’avait pas censuré, mais il a tenu compte, d’un excédent par zone (mais si le juge s’aventure à aller encore plus loin dans cette voie faudra-t-il faire des TEOM zonées ? le juge n’est pas, pas encore, allé aussi loin et gageons qu’il n’ira pas plus loin en ce domaine)

 

Voir TA Lyon, 4 décembre 2017, n°1506949 et 1605089, N° 1507006 et 1507008, n°1507046, n°1507047, etc.

Jugements TEOM

 

 

Puis vint un arrêt du CE (19/03/2018, n° 402946 ; voir notre commentaire ici) interdisant la prise en compte de  dépenses d’administration générale de la commune dans le calcul des dépenses permettant de justifier un taux de TEOM (!? alors qu’il impose une telle comptabilité analytique en sens inverse pour le calcul des forfaits élèves à verser à l’école privée par exemple… là il faut prendre en compte les quote parts de dépenses ventilées dans les budgets généraux…).

Le futur résumé des tables du rec. est éclairant :
« La taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM) n’a pas le caractère d’un prélèvement opéré sur les contribuables en vue de pourvoir à l’ensemble des dépenses budgétaires de la commune mais a exclusivement pour objet de couvrir les dépenses exposées par une commune pour assurer l’enlèvement et le traitement des ordures ménagères et non couvertes par des recettes non fiscales.
« Ces dépenses sont constituées de la somme de toutes les dépenses de fonctionnement réelles exposées pour le service public de collecte et de traitement des déchets ménagers et des dotations aux amortissements des immobilisations qui lui sont affectées, telle qu’elle peut être estimée à la date du vote de la délibération fixant le taux de la taxe.»
N.B. : en cas de collecte des déchets assimilés (ex DIB) non dangereux sans levée d’une redevance spéciale, les dépenses correspondantes peuvent selon nous être pris en compte dans le calcul de la TEOM en dépit d’une formulation du CE qui ne s’encombre hélas pas de cette subtilité. Sinon, ce serait juste idiot… espérons que la formulation de la haute assemblée oubliant les « assimilés » en cas de non levée d’une RS est une coquille, donc… 
Conclusions :
  • le temps et les moyens d’administration générale mis au service du travail des ordures ménagères seront très difficiles à justifier pour fonder le niveau de TEOM. Souvent, la création d’un vrai budget annexe pourra servir à bien prendre en compte de tels frais si l’on veut les intégrer… avec quelques chances d’avoir un début de ligne de défense (cas des frais d’administration générale dédiés à la passation d’un contrat en ce domaine par exemple).
  • les dépenses réelles d’investissement ne sont prises en compte, en quelque sorte, que via la dotation aux amortissements (ce qui nous semble tout à fait contestable).
Voir :

Misère des poubelles et de leur financement sans même la possibilité d’une marge financière de sécurité…

 

 

II. l’apport des jugements du 23 mai 2018, rendus par le TA de Cergy-Pontoise : des solutions radicales et inquiétantes à des questions juridiques fort complexes

 

C’est là qu’intervient toute une série de jugements rendus le 23 mai 2018 par le TA de Cergy-Pontoise, diffusé par ce TA avec les intéressantes conclusions de Mme Fougères, rapporteur public (à télécharger ici ou à défaut ici : 1506791-s_ccls).

Passons sur l’analyse in concreto des demandes des entreprises et sur l’excédent de la TEOM (ou de la RS) constaté par le juge. Nous avons là des raisonnements classiques en ces domaines, désormais. Avec une confirmation que naturellement c’est au requérant de démontrer un minimum ses affirmations (voir les requêtes 1508626 et 1508937).

Nettement plus intéressante est la question posée ensuite, sur les conséquences à tirer de ces excédents ainsi calculés.

En l’espèce, les requérants n’avaient pas annulé les délibérations fiscales des communes, mais ils avaient contesté leur propre imposition via une exception d’illégalité…

En pareil cas, usuellement, s’applique la jurisprudence Anchling du Conseil d’Etat (28 avril 2014, n°357090, publiée au rec.) selon laquelle en pareil cas la délibération dont l’illégalité est excitée par voie d’exception n’en ressort pas annulée (puisqu’elle n’a pas été attaquée). Elle cesse juste de porter ses effets pour ceux qui ont soulevé ladite exception d’illégalité. Mais le juge admet en pareil cas que la personne publique adopte un acte rétroactif pour purger cette illégalité passée.

Passons sur le fait que les exceptions d’illégalité sont désormais vouées à l’échec pour certains vices de forme ou de procédure (voir ici).

Mais quelles conséquences conférer à ces exceptions d’illégalité ? Et c’est là que les conclusions de Mme Fougères, rapporteur public (à télécharger ici ou à défaut ici : 1506791-s_ccls), s’avèrent à notre sens très intéressantes quoiqu’osées dans leurs aboutissements.

En cas d’annulation d’une délibération fixant un taux de TEOM, s’applique rétrospectivement le taux de TEOM de l’année précédente. En cas de recours pour excès du pouvoir… mais en cas de recours contre le paiement de l’impôt au nom de l’illégalité (exception d’illégalité) de la délibération fixant le taux de TEOM… délibération non attaquée donc… faut-il aussi (en cas d’annulation) revenir au taux de l’année n-1 ?

En effet, le retour au taux de l’année antérieure à celui des impôts contestés ferait bien souvent, comme en l’espèce, lui-même revivre un taux de TEOM excédentaire, et donc illégal (mais non contesté en son temps…), ce à quoi le TA n’arrive visiblement pas à se résoudre. Et la rapporteur(e) de  déployer un assez large et audacieux raisonnement.

… pour arriver à une solution radicale, qui semble faite pour forcer à ce que de telles situations soient tranchées par le Conseil d’Etat.

En effet, en pareil cas de contestation par voie d’exception d’illégalité contre le montant de TEOM demandé, et faute de TEOM légale (en raison d’un excédent des recettes de TEOM par rapport aux dépenses, schématiquement) et faute pour la TEOM de l’année n-1 d’être légale… le TA de Cergy-Pontoise en a déduit le principe d’une décharge totale de TEOM pour le montant contesté ! Faute de pouvoir avec un confort suffisant, en termes de légalité, revenir au taux de l’an n-1… il n’y a tout simplement plus du tout de somme à payer ! Même pas au titre de l’enrichissement sans cause (ou alors pour l’avenir il faudra sans doute demander par une autre voie une indemnisation à ce titre).

N.B. : le juge aurait pu user de ses pouvoirs d’instruction pour faire déterminer le niveau réel des dépenses, niveau qu’il était de toute manière bien obligé de fixer pour déterminer le montant supposé de l’excédent de TEOM. Alors tant qu’à imposer une solution totalement prétorienne, le TA eût été selon nous bien inspiré (à défaut de rejeter cette jurisprudence Auchan que je persiste à trouver scandaleuse…) de raisonner sur la base de l’enrichissement sans cause pour fixer le niveau de décharge d’impôts. Cela eût été prétorien. Oui. Mais pas plus que ce qui a été fait en l’espèce. 

 

Voici un extrait d’un des considérants, à proprement parler ébouriffant, sur ce point dans une de ces affaires :

« 5. Aux termes du III de l’article 1639 A du code général des impôts « (…). La notification a lieu par l’intermédiaire des services préfectoraux pour les collectivités locales et leurs groupements, par l’intermédiaire de l’autorité de l’Etat chargée de leur tutelle pour les chambres de commerce et d’industrie territoriales, et directement dans les autres cas. /A défaut, les impositions peuvent être recouvrées selon les décisions de l’année précédente. ». La déclaration d’illégalité de la délibération en litige, qui fait suite à l’exception d’illégalité sur laquelle il a été statué au point précédent n’a pas pour effet de faire disparaître rétroactivement cette délibération de l’ordonnancement juridique ou de rendre sans objet la communication des taux à l’administration fiscale à laquelle il a été procédé. Dans ces conditions, les dispositions de l’article 1639 A du code général des impôts ne sont pas applicables et il ne peut être fait droit à la substitution demandée par l’administration. De même, faire droit à la demande du service de prononcer la décharge de l’imposition contestée dans la seule mesure de la disproportion de taux constatée dans le présent jugement équivaudrait à opérer, par la substitution d’un taux à un autre, une telle substitution de base légale qui, pour les mêmes raisons, ne peut être accueillie. Enfin, si l’administration soutient qu’à défaut de se voir accorder une réduction d’imposition dans la seule mesure du caractère excessif du taux reconnu par le tribunal, la requérante bénéficierait d’un enrichissement sans cause, elle n’apporte pas, en tout état de cause, la preuve de cet enrichissement en se bornant à faire valoir que la requérante aurait bénéficié d’un service dont elle n’aurait pas supporté le coût, dès lors que la taxe contestée est due par celle-ci à raison de sa qualité de propriétaire ou d’usufruitier d’un immeuble imposé à la taxe foncière sur les propriétés bâties, indépendamment de sa qualité d’usager ou non du service de collecte et de traitement des ordures ménagères.
6. Considérant qu’il résulte de tout ce qui précède qu’en l’absence de base légale permettant d’établir l’imposition, la SAS Louvresses Développement I est fondée à demander d’être totalement déchargée de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères à laquelle elle a été assujettie pour l’année 2013 à raison de l’immeuble situé 1, rue des Louvresses à […].»

 

Ces jugements soulèvent bien des difficultés.

 

1/ du point de vue de la procédure contentieuse 

Voici que le recours à l’attaque contre l’impôt via une exception d’illégalité aboutit à un effet plus grand encore que le recours contre la délibération fiscale, ce qui ne manque pas de sel même si (voir les conclusions sur ce point, elles sont très claires) ce n’est pas la première fois qu’il en va ainsi (voir en ce sens les conclusions de M. Toutée sur CE, 8 juin 1990, Assaupamar, n°93191, publié au rec.).

Pareille force donnée à l’exception d’illégalité au lendemain des arrêts du 18 mai 2018 qui rognent les ailes de l’exception d’illégalité au nom du principe de sécurité juridique n’est pas sans paradoxe. Voir :

  • Conseil d’État, 18 mai 2018, n° 411045
  • Conseil d’État, 18 mai 2018, n° 411583

et pour notre commentaire, voir ici.

Ainsi au nom de la sécurité juridique on rabote l’effet des exceptions d’illégalité au Conseil d’Etat, mais au TA de Cergy-Pontoise on donne à ladite exception un effet plus important que le recours pour excès de pouvoir au point de remettre en cause les délibérations fiscales des années précédentes qui n’ont pas été contestées. Joli paradoxe.

 

2/ du point de vue du droit et des finances en matière de déchets ménagers 

En ce domaine, c’est l’Etat qui défend au contentieux et qui paye (en raison du fait que l’Etat se fait payer au titre de ses frais de gestion et recouvrement).

Pire : les collectivités (et c’est selon nous proprement scandaleux mais ce scandale est à fortement relativiser par le fait qu’en règle générale le juge accepte au moins une intervention volontaire en défense) ne peuvent même pas se défendre en de tels contentieux (voir Recouvrement de la TEOM : le juge estime que celui qui la collecte ne peut agir en Justice pour défendre ses droits ! ).

Et c’est là que nous pouvons espérer de ces jugements qu’ils aboutissent à secouer ce cocotier. C’est à se demander si ces jugements ne sont pas faits pour conduire à une réaction du législateur ou à une clarification un peu définitive par le Conseil d’Etat…

 


 

Voir ces jugements tous du 23 mai 2018 comme on visite d’audacieuses curiosités :

> TA Cergy-Pontoise, 8e ch., n°1506791, SAS Louvresses Developpement I, C

1506791

> TA Cergy-Pontoise, 8e ch., n°1506792, SAS Louvresses Developpement II, C

1506792

> TA Cergy-Pontoise, 8e ch., n°1507497, 1700111, SNC Hotel 37 Place René Clair, C

> TA Cergy-Pontoise, 8e ch., n°1507593, SAS Banque BCP, C

1507593

> TA Cergy-Pontoise, 8e ch., n°1507498, SAS Fonciere des murs, C

> TA Cergy-Pontoise, 8e ch., n°1508626, 1508937, SA Le Delage, C

1508626