La pollution de l’air et le droit public [article détaillé]

L’incendie de l’usine Lubrizol, à Rouen, donne lieu naturellement évidemment à moult polémiques et à de vives inquiétudes. Fort bien c’est sain logique.

Faute de ventiler la moindre fumée, tentons de dissiper quelques malentendus juridiques et de faire le point sur ce que le droit public nous indique en ce domaine comme étant les attributions et les responsabilités de chacun.

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I. Qui fait quoi en matière de pollution atmosphérique ? [VIDEO]

 

Voici une vidéo pédagogique, par Me Eric Landot, qui, en à peine plus de 13 mn, au lendemain de la catastrophe qui a pollué la ville de Rouen, fait le point sur qui fait quoi, dans le monde public, en matière de qualité de l’air, en matière de pollution atmosphérique :

 

 

 

II. La Directive 2008/50/CE et ses premières mesures de transposition

 

La directive européenne 2008/50/CE du 21 mai 2008 dite « Air pur pour l’Europe » impose aux Etats membres de veiller à ce que les niveaux de certains polluants dans l’air ambiant ne dépassent pas des valeurs limites à partir de dates précises. En cas de dépassement, les Etats membres doivent établir des plans relatifs à la qualité de l’air qui prévoient des mesures appropriées pour que cette période de dépassement soit la plus courte possible. L’Etat français est soumis à cette obligation de résultat transposée dans le code de l’environnement.
Son article 13 impose que ne soient pas dépassées des valeurs limites de concentration de polluants, notamment de dioxyde d’azote et de particules fines PM10, fixées à son annexe XI.
Le principe de cette obligation est transposé dans le droit français à l’article L. 221-1 du code de l’environnement. Les valeurs limites sont transposées à l’article R. 221-1 de ce code.
La loi de modernisation de notre système de santé (L. n° 2016-41, 26 janvier 2016, art. 46) prévoit qu’un objectif pluriannuel de diminution de la moyenne annuelle des concentrations journalières de particules atmosphériques sera fixé par arrêté ministériel après avis de l’ANSES.
Cette obligation est transposée dans le droit français aux articles L. 222-4 et L. 222-5 du code de l’environnement. Le territoire français ayant été organisé en zones et en agglomérations pour l’application de la directive, ainsi qu’elle le permet, les « plans relatifs à la qualité de l’air » mentionnés par la directive prennent notamment la forme de « plans de protection de l’atmosphère » élaborés le préfet. D’autres mesures, telles que des mesures fiscales ou des normes d’émissions, peuvent également être mises en œuvre pour permettre le respect des valeurs limites.
Le plan de protection régional de l’atmosphère, adopté le 7 juillet 2006 puis révisé en 2013 et en 2018, prévoit une diminution des seuils de pollution d’ici 2020 et un passage en deçà des valeurs limites européennes à l’horizon 2025.
La France a particulièrement peiné à transposer, tardivement et peut-être incomplètement, cette directive, comme il va l’être retracé au fil des parties IV. à VI. ci-après.

III. L’arrêt ClientEarth

 

Dans un arrêt du 19 novembre 2014, ClientEarth C-404/13, la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) a précisé la portée des obligations fixées par la directive n° 2008/50/CE.

Dans cet arrêt, la CJUE juge :

  • d’une part, que la directive ne fixe pas une simple obligation de moyen mais une obligation de résultat et que, en conséquence, le seul fait d’établir un plan relatif à la qualité de l’air conforme à l’article 23 de la directive ne permet pas de considérer que l’Etat satisfait aux obligations de l’article 13, c’est-à-dire au respect des valeurs limites de concentration de polluants dans l’atmosphère.
  • d’autre part, elle indique que lorsqu’un Etat membre n’a pas assuré le respect de ces valeurs limites, il appartient à la juridiction nationale compétente, éventuellement saisie, de prendre, à l’égard de l’autorité nationale, toute mesure nécessaire, telle une injonction, afin que cette autorité établisse le plan exigé par ladite directive dans les conditions que celle-ci prévoit.

La passe était donc faite aux juridictions nationales avec un mode d’emploi qui ne pouvait pas conduire à des mesures trop lénifiantes en cas de persistance à ne pas agir à la mesure des défis à relever.

 

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IV. Un recours de la Commission européenne contre divers Etats, dont la France, pour insuffisance dans la transposition de cette Directive

 

La France est plutôt un mauvais élève européen au regard de la directive européenne 2008/50/CE du 21 mai 2008 (voir aussi CJUE, 19 novembre 2014, ClientEarth C-404/13 précité) et des textes de droit national (art. L. 221-1 puis art. L. 222-4 et suiv. du Code de l’environnement).

Il existe deux catégories de polluants atmosphériques :

  • les polluants primaires, émis directement : monoxyde d’azote, dioxyde de soufre, monoxyde de carbone, particules (ou poussières), métaux lourds, composés organiques volatils, hydrocarbures aromatiques polycycliques…
  • les polluants secondaires issus de transformations physico-chimiques entre polluants de l’air sous l’effet de conditions météorologiques particulières : ozone, dioxyde d’azote, particules)…

Les valeurs limites de concentration en particules fines et en dioxyde d’azote ont été dépassées de manière récurrente dans diverses régions, notamment en Ile-de-France, et ce notamment pour la période comprise entre 2012 et 2016.

Le plan de protection régional de l’atmosphère, adopté le 7 juillet 2006 puis révisé en 2013 et en 2018, prévoit une diminution des seuils de pollution d’ici 2020 et un passage en deçà des valeurs limites européennes à l’horizon 2025.

Début 2017, la Commission européenne a adressé, à la France et à 4 autres pays (Allemagne, Espagne, Italie et Royaume-Uni… sauf que les grands bretons s’apprêtent à faire le mur, donc…), un dernier avertissement avant poursuites Deux mois. La France, mauvaise élève en termes de pollution atmosphérique, n’avait alors que deux mois pour inventer des excuses. Pour trouver des explications à présenter au Surveillant général, à savoir la Commission européenne. Et des « c’est pas moi M’sieur » ou « j’lai pas fait exprès » pourraient ne pas suffire.
Motif en cause ? Citons la Commission :
« ces pays n’ont pas remédié aux infractions répétées aux limites en matière de pollution atmosphérique fixées pour le dioxyde d’azote (NO 2). La pollution par le NO 2 constitue une grave menace pour la santé. La plupart des émissions proviennent de la circulation routière.
La Commission européenne invite instamment 5 États membres à prendre des mesures afin de garantir une bonne qualité de l’air et de protéger la santé publique.
Plus de 400 000 citoyens meurent prématurément chaque année dans l’Union européenne à cause de la mauvaise qualité de l’air. La pollution de l’air provoque en outre des maladies respiratoires et cardiovasculaires chez des millions d’Européens. En 2013, la persistance de niveaux élevés de dioxyde d’azote (NO2) a entraîné la mort prématurée de près de 70 000 Européens, soit presque trois fois le nombre de décès par accident de la route au cours de la même année.
La législation de l’UE concernant la qualité de l’air ambiant (directive 2008/50/CE) fixe des valeurs limites pour les polluants atmosphériques, notamment le dioxyde d’azote.Encas de dépassement de ces valeurs limites, les États membres sont tenus d’adopter et de mettre en œuvre des plans relatifs à la qualité de l’air qui prévoient des mesures appropriées visant à mettre fin à cette situation dans les plus brefs délais.»

Pour la France, 19 zones de qualité de l’air sont concernées, notamment Paris, Marseille et Lyon).

Toujours selon la Commission en 2017 :
« Au nombre des mesures envisageables pour réduire les émissions polluantes tout en accélérant la transition vers une économie à faible intensité de carbone figurent la réduction du volume global du trafic, l’utilisation des carburants, le passage aux voitures électriques et/ou l’adaptation du comportement des conducteurs. Dans ce contexte, la réduction des émissions des véhicules à moteur diesel constitue une étape importante pour garantir le respect des normes de l’Union en matière de qualité de l’air.
S’il est vrai qu’il appartient aux autorités des États membres de choisir les mesures appropriées pour remédier aux dépassements des limites fixées pour le NO2, il n’en reste pas moins que des efforts beaucoup plus importants doivent être consentis aux niveaux local, régional et national pour respecter les obligations découlant des règles de l’Union et protéger la santé publique. Si les États membres n’agissent pas dans un délai de deux mois, la Commission pourrait décider de saisir la Cour de justice de l’Union européenne.»

 

Des actions en justice portant sur le NO2 ont été engagées contre 12 États membres, qui faisaient ainsi en 2017 l’objet de procédures d’infraction, à savoir l’Autriche, la Belgique, la République tchèque, le Danemark, la France, l’Allemagne, la Hongrie, l’Italie, la Pologne, le Portugal, l’Espagne et le Royaume-Uni. Une action pourrait être engagée contre d’autres États membres.

Voir :

 

V. De fait, les classements de la France en ce domaine ne sont pas flatteurs, et la fiscalité du diesel, combinée à l’incitation pendant des décennies au diesel, plombent nos résultats et nos efforts

 

Yale University, qui a très bien classé la France en termes environnementaux au niveau mondial, confirmait que ce n’était pas le cas pour les questions de qualité de l’air :

 

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L’INSEE, dans son étude sur les objectifs de développement durable (ODD) et la France en 2019) est un peu plus flatteuse. Voir la dernière ligne du point 11 sur la question précise des particules fines :

 

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voir aussi : Performance environnementale, Objectifs de développement durable (ODD) : où en est la France ? Comparaison de 5 rapports ou études 

 

La circulation routière est responsable d’environ 40 % des émissions d’oxyde d’azote (NOx) dans l’UE. Au niveau du sol, la part relative de la circulation est beaucoup plus élevée (étant donné que les émissions des hautes cheminées industrielles sont diluées avant d’atteindre le sol). Sur le total des émissions de NOx provenant de la circulation, 80 % environ sont dues aux véhicules à moteur diesel.

C’est encore plus vrai en France qu’en moyenne européenne. 

En fait la France a peu d’émissions d’usines (et celles-ci ont de bonnes normes et se dispersent plutôt) et sa production d’énergie, nucléairen’entraîne ni coût carbone ni pollution de l’air (ce qui ne veut pas dire qu’il n’y a pas de de coût environnemental)...

 

Notre pollution industrielle est donc faible sauf accident bien sûr comme pour  l’usine Lubrizol, mais la France a un parc diesel considérable qui fut (pour des raisons largement visant à favoriser nos constructeurs automobiles nationaux…) largement financé par le contribuable. 

Voir à ce sujet :

 

VI. Une fin difficile et peut-être incomplète de transposition en France de la directive européenne 2008/50/CE du 21 mai 2008

 

Par une lettre reçue le 25 juin 2015, l’association Les amis de la Terre France a demandé au Président de la République, au Premier ministre et aux ministres chargés de l’environnement et de la santé de prendre toutes mesures utiles permettant de ramener, sur l’ensemble du territoire national, les concentrations en particules fines et en dioxyde d’azote à l’intérieur des valeurs limites fixées à l’annexe XI de la directive 2008/50/CE et reprises à l’article R. 221-1 du code de l’environnement.
Par une lettre reçue le 4 août 2015, cette association a demandé aux mêmes autorités d’élaborer un ou plusieurs plans relatifs à la qualité de l’air ayant pour objet de définir les mesures appropriées pour ramener, dans chacune des zones et agglomérations du territoire national concernées, les concentrations en particules fines et en dioxyde d’azote à l’intérieur des valeurs limites fixées à l’annexe XI de la directive.
Ces demandes ont été rejetées.
L’association a alors saisi le Conseil d’État d’une demande tendant à l’annulation de ces décisions de rejet. Elle a assorti ses conclusions d’annulation de conclusions à fin d’injonction.
Le Conseil d’État fait droit à la demande de l’association.

Le Conseil d’Etat, en juillet 2017, a donc enjoint à l’Etat de s’activer (CE, 12 juillet 2017, Association Les Amis de la Terre France, n° 394254).

Après avoir rappelé, dans cet arrêt, en s’appuyant sur l’arrêt ClientEarth rendu par la CJUE le 19 novembre 2014 (voir ci-avant), la portée des obligations fixées par la directive et transposées dans le code de l’environnement (point 3), le Conseil d’État juge tout d’abord que le dépassement persistant des valeurs limites de concentration en particules fines et en dioxyde d’azote dans plusieurs zones du territoire national au cours des trois années ayant précédé celle des décisions attaquées constitue une méconnaissance des articles L. 221-1 et R. 221-1 du code de l’environnement, qui transposent l’article 13 de la directive (point 7).

Le Conseil d’État constate ensuite que les plans de protection de l’atmosphère établis dans les zones concernées n’ont pas permis d’assurer, dans un délai raisonnable, le respect des valeurs limites et en déduit que de nouvelles mesures doivent être prises afin que soient respectées les obligations fixées par la directive et reprises dans le code de l’environnement. Le Conseil d’État annule en conséquence le refus de prendre des mesures supplémentaires (point 8).

Il enjoint en outre au Premier ministre et au ministre chargé de l’environnement de prendre toutes les mesures nécessaires pour que soient élaborés et mis en œuvre, pour chacune des zones énumérées au point 9 de la décision dans lesquelles les valeurs limites étaient encore dépassées en 2015, dernière année pour laquelle des données ont été produites par l’administration en réponse à la mesure supplémentaire d’instruction diligentée par le Conseil d’Etat, des plans relatifs à la qualité de l’air permettant de ramener, dans ces zones, les concentrations de dioxyde d’azote et de particules fines PM10 en dessous des valeurs limites dans le délai le court possible.

Le délai imparti par le Conseil d’État aux autorités compétentes pour prendre ces mesures et les transmettre à la Commission européenne est de 9 mois et expirait le 31 mars 2018.

 

Voir :

 

L’arrêté du 17 juillet 2019 modifiant l’arrêté du 19 avril 2017 relatif au dispositif national de surveillance de la qualité de l’air ambiant (NOR: TRER1916991A) était censé clore cette transposition, mais ce point de vue optimiste est discuté. Voir :

 

Voyons donc le régime français en ce domaine, maintenant, à l’épreuve de cet incendie à Rouen, au fil des points qui suivent.

 

VII. Le réseau des AASQA

 

D’un point de vue opérationnel, la France est couverte d’Associations agréées de surveillance de la qualité de l’air (AASQA) qui se chargent de la surveillance, dans une France classée en zones selon le degré de risque.

Il s’agit d’associations loi de 1901, administrées avec quatre collèges, suivant notamment un indice ATMO obligatoire dans les agglomérations de plus de 100 000 habitants. La France dans ce cadre est subdivisée en trois catégories :

  • zones à risques – agglomération (ZAG)
  • zones à risques – hors agglomération (ZAR)
  • zone régionale (ZR)

 

Pour en savoir plus, voir :

 

 

Voir aussi pour le volet allergique (suivi des allergènes dans l’air) :

 

VIII. Des habitants qui commencent à jouer la carte de la responsabilité de l’Etat avec, pour l’instant, des victoires symboliques, et avec un juge administratif qui leur donne un peu d’air sans en manquer lui-même

 

Les habitants, eux, commencent à agir en Justice, avec des recours recevables mais avec des préjudices à ce jour trop peu spécifiques pour donner lieu à indemnisation par l’Etat (TA Montreuil, 25 juin 2019, n° 1802202 ; TA de Paris, 4 juillet 2019, n°1709333, n°1810251 et n°1814405 ; TA Lyon, 26 septembre 2019, n° 1800362).

 

Une ancienne habitante de la Seine-Saint-Denis, agissant en son nom propre et au nom de sa fille mineure, avait ainsi demandé la condamnation de L’État à la réparation des préjudices consécutifs à la pollution atmosphérique en Ile-de-France, en raison de sa carence fautive.

Le TA de Montreuil a constaté dans son jugement que les seuils de concentration de certains gaz polluants ont été dépassés de manière récurrente entre 2012 et 2016 dans la région Ile-de-France. Il en déduit que le plan de protection de l’atmosphère pour l’Ile-de-France adopté le 7 juillet 2006 et révisé le 24 mars 2013, ainsi que ses conditions de mise en œuvre, sont insuffisants au regard des obligations fixées par la directive 2008/50/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2008 telles que transposées dans le code de l’environnement. En conséquence le tribunal juge que l’insuffisance des mesures prises pour remédier au dépassement des valeurs limites est constitutive d’une carence fautive susceptible d’engager la responsabilité de l’État.

Ce Tribunal administratif a donc  estimé que l’État a commis une faute du fait de l’insuffisance des mesures prises en matière de qualité de l’air pour remédier au dépassement, entre 2012 et 2016, dans la région Ile-de-France, des valeurs limites de concentration de certains gaz polluants, avec un raisonnement qui n’est pas sans être inspiré par l’arrêt du CE du 12 juillet 20017, précité, mais sur un autre thème, transposé au domaine de la responsabilité administrative.

En revanche le tribunal juge que le préfet de police, préfet de la zone de défense et de sécurité de Paris, n’a pas commis de faute en prenant suffisamment rapidement les mesures d’urgence qu’il a adoptées pour lutter contre l’épisode de pollution de décembre 2016 (circulation alternée, prescriptions particulières prévues dans les autorisations d’exploitation des installations classées pour la protection de l’environnement, interdiction de l’utilisation du bois de chauffage individuel, restriction de l’utilisation de groupes électrogènes…).

Cependant, en l’espèce, sur la question du lien de causalité, le tribunal rejette la demande de la requérante en considérant qu’il ne résulte pas des éléments produits à l’instance, que les pathologies de la requérante et de sa fille trouveraient directement leur cause dans l’insuffisance des mesures prises par l’État.

 

Voici ce jugement TA Montreuil, 25 juin 2019, n° 1802202

1802202

Voir aussi :

 

Le TA de Paris a admis lui aussi que l’Etat a commis une faute de nature à engager sa responsabilité ainsi que l’a d’ailleurs jugé le tribunal administratif de Montreuil, le 25 juin 2019.

Le tribunal a cependant rejeté les demandes indemnitaires des requérants dès lors qu’il ne résulte pas de l’instruction que leurs pathologies auraient été directement causées ou aggravées par l’insuffisance des mesures prises par l’Etat pour limiter au maximum les périodes de dépassement des seuils des polluants en cause.

> Lire le jugement n°1709333

1709333

 > Lire le jugement n°1810251

1810251

> Lire le jugement n°1814405

1814405

Voir :

 

Même histoire qu’à Montreuil ou à Paris, mais cette fois à la sauce lyonnaise, le 26 septembre 2019.

Le tribunal administratif de Lyon a reconnu une faute de l’Etat à raison des insuffisances du plan de protection de l’atmosphère de l’agglomération lyonnaise.
Une mère de famille a saisi le tribunal d’une demande indemnitaire en réparation du préjudice dont elle s’estimait victime, avec son fils mineur, du fait de la pollution atmosphérique dans l’agglomération lyonnaise.

Le tribunal, tout en constatant que le plan de protection de l’atmosphère de l’agglomération lyonnaise indiquait que de nombreux foyers demeureraient exposés dans l’avenir à des concentrations en particules fines et dioxyde d’azote supérieures aux valeurs limites, a noté que, depuis plusieurs années, et sur des périodes parfois importantes, des dépassements des valeurs limites de ces polluants se sont effectivement produits.

Le tribunal, après avoir relevé que ce plan et les moyens dont il prévoit la mise en œuvre étaient insuffisants pour empêcher une méconnaissance de ces valeurs limites sur une durée la plus courte possible, a jugé que cette situation caractérisait une faute de l’Etat dans la mise en œuvre des obligations résultant pour lui des stipulations de la directive 2008/50/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2008 concernant la qualité de l’air ambiant et un air pur pour l’Europe, telles qu’elles ont été transposées dans le code de l’environnement.

En revanche il a estimé que, compte tenu, spécialement, des risques écologiques inhérents à la vie en ville, il n’y avait pas ici d’atteinte suffisamment grave au droit de vivre dans un environnement sain, tel qu’il est protégé par l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.

En l’absence d’éléments suffisants permettant d’établir un lien de causalité direct et certain entre la faute de l’Etat et les préjudices dont se prévalait la requérante, le tribunal a rejeté la demande de condamnation.

Voir TA Lyon, 26 septembre 2019, n° 1800362 :

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Conclusions provisoires :

  • 1/ l’ère de l’impunité et des demies mesures est finie
  • 2/ le juge pose un principe mais exige encore à ce jour des preuves quant au préjudice indemnisable qui rendent ces jurisprudences plus virtuelles que réelles… Mais le principe est posé
  •  3/ reste que le contraste entre les principes posés et une application timorée au cas par cas reste bien classique en contentieux administratif français… D’une certaine manière, le juge constate le manque d’air sans en manquer lui-même.
  • 4/ mais c’est aussi aux requérants de bien, mieux, bâtir leurs dossiers et ne sous-estimons pas la potentialité de ces jurisprudences.
  • 5/ in fine, l’Etat va sans doute finir par faire ce qu’il sait si bien faire ; décentraliser la responsabilité d’agir en ces domaines plus encore (mais y compris certains pouvoirs de police ?).

 

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IX. Le régime des messages sanitaires en cas d’alerte

 

Le régime des messages sanitaires en cas de pollution atmosphérique et des degrés d’alerte par les préfets est régi par un intéressant arrêté du 13 mars 2018, pris en application de l’article R. 221-4 du code de l’environnement (NOR : SSAP1807710A).

Cet arrêté est pris en application de l’article R.221-4 du code l’environnement. Il s’adresse aux acteurs locaux en charge de la communication locale sur la pollution de l’air et ses effets sanitaires, en cas d’épisode de pollution de l’air ambiant. Il modifie (et simplifie) l’annexe de l’arrêté du 20 août 2014 relatif aux recommandations sanitaires en vue de prévenir les effets de la pollution de l’air sur la santé.

Voici cet arrêté :

Et surtout voici cette annexe rénovée et qui fut appliquée lors de l’incendie de l’usine Lubrizol à Rouen :

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X. Les arrêtés préfectoraux en cas d’alerte. Les pouvoirs, de police, résiduels, des maires.

 

Et les mesures concrètes sont à prendre par les Préfets, comme ce fut le cas à Rouen ces jours ci, dans le cadre d’un autre arrêté, du 7 avril 2016 relatif au déclenchement des procédures préfectorales en cas d’épisodes de pollution de l’air ambiant (NOR: DEVR1603792A).
Pour ce texte important, voir :
https://blog.landot-avocats.net/2016/04/13/pollution-de-lair-ambiant-un-arrete-definit-les-pouvoirs-du-prefet/

 

En ce domaine, le pouvoir de police principal incombe au Préfet.

Au titre de cet arrêté de 2016, le maire n’est qu’ « informé ».

Mais nul doute que le maire peut prendre des mesures d’urgence :

  • soit en attendant que le préfet agisse, en cas de péril imminent
  • soit à titre complémentaire (par exemple pour accompagner des mesures d’évacuation)
  • soit, mais ce point pourrait être discuté, pour adapter les mesures préfectorales à des circonstances très particulières le justifiant (arrêt de principe CE, S., 18 décembre 1959, Lutétia, n°36385 36428, publié au rec. mais avec combinaisons au final entre pouvoir de police générale du maire et pouvoirs de police spéciale qui restent bâtis par le juge régime par régime…. pour deux exemples récents voir CE, 5 juin 2019, n° 417305 et CE, 27 juillet 2015, 367484… et voir les débats ces temps-ci sur les pesticides agricoles).

 

 

XI. Par ailleurs, les maires peuvent prendre en compte ces questions pour leurs décisions d’aménagement ou de police, mais la saga récente des quais parisiens nous rappellent l’importance d’une certaine prudence méthodologique à ce sujet

 

Le maire peut donc dans ce cadre se faire une petite place, dans certains cas, au titre de ses pouvoirs de police.

Mais c’est surtout au titre des opérations d’aménagement ou de la réglementation de la circulation que la question s’est posée. Voir par exemple la saga des quais parisiens :

https://blog.landot-avocats.net/2019/06/25/berges-sur-seine-4-decisions-de-justice-4-enseignements-en-droit/

Sources : TA Paris, 21 février 2018, M. A. M. B. REGION ILE-DE-FRANCE et autres ETABLISSEMENT PUBLIC TERRITORIAL PARIS EST MARNE ET BOIS et autres, n°1619463, 1620386, 1620420, 1620619, 1622047/4-2
CAA Paris, 22 octobre 2018, n° 18PA01325, 18PA01326 et 18PA01649
TA Paris, 25 octobre 2018, n° 1805424, 1806856, 1807163,1807165, 1807173, 1807387/3-2
CAA Paris, 21 juin 2019, UNION POUR LA DEFENSE ET LIBERTE DE CIRCULER MOTORISE ET AUTRES ETABLISSEMENT PUBLIC TERRITORIAL DE PARIS EST MARNE-ET-BOIS ; FEDERATION FRANÇAISE DES AUTOMOBILISTES CITOYENS ; ASSOCIATION « COMMERÇANTS ETRIVERAINS DU CŒUR DE PARIS » ET AUTRES M. B. ; n° 18PA03774,18PA03888,18PA03889,18PA03987, 18PA04046

Quatre leçons de droit sont à en tirer sur :

  • les pièges lors d’une étude d’impact en ce domaine (sur les effets de la mesure projetée notamment), qui peuvent frapper même les services des grandes villes, donc
  • les pièges à s’engager dans des études d’impact pourtant facultatives en droit… puis à tenter d’en optimiser le résultat
  • l’intérêt de repartir à 0 sur de bonnes bases en cas de difficulté juridique sur une première procédure
  • l’utilité tout de même de faire des études techniques solides à l’appui des démarches contentieuses…

 

 

XII. Naturellement, les actes des uns et des autres sont à combiner avec les pouvoirs dévolus au préfet au titre du droit des ICPE…

 

Naturellement, les actes des uns et des autres sont à combiner avec les pouvoirs dévolus au préfet au titre du droit des installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE ; voir aussi une autre nomenclature, celle des installations loi sur l’eau)… En effet Toute exploitation industrielle ou agricole susceptible de créer des risques ou de provoquer des pollutions ou nuisances, notamment pour la sécurité et la santé des riverains est une installation classée avec un régime de :

  • déclaration 
  • ou simple enregistrement (régime créé par l’ordonnance n°2009-663 du 11 juin 2009 ; sorte d’autorisation simplifiée)
  • ou autorisation
  • ou autorisation avec servitudes (AS ; régime SEVESO, régime bas ou haut selon les cas)

 

Le préfet dispose alors d’un fort pouvoir de police et de réglementation. Mais ce régime, qui serait fort long à décrire ici, n’est pas sans limites (sur les garanties financières, sur le fait que c’est largement l’exploitant qui fait des contrôles, diligente des carottages du sol, etc.). 

Une anecdote… Rappelons aussi que l’Etat pousse à déplacer les ICPE avec AS hors des centre villes (pour aller vers des zones industrielles plus loin des habitations et plus près de services d’intervention spécialisés…) et que c’est parfois la population qui bloque… Chacun a le souvenir de la grande grève de la faim du député Jean Lasalle. L’usine qu’il voulait garder dans ses montages était une telle usine (chimique à côté d’un parc national et loin des installations de secours spécialisées !?) qui eût été plus sécurisée dans la zone de Lacq, à 65 km de là, au coeur d’une zone industrielle spécialisée… Mais qui a écouté lors de cette médiatique grève de la faim ces arguments environnementaux  ?

Voir aussi :

 

XIII. Une évidence : il faut prendre en compte les responsabilités incombant au propriétaire ou à l’affectataire du site, qui peut aussi être une personne publique

 

Rappelons aussi une évidence : il faut prendre en compte les responsabilités incombant au propriétaire ou à l’affectataire du site, qui peut aussi être une personne publique…

 

XIV. Les PPA et les ZCR : un outil important aux mains des élus locaux, surtout dans les grandes agglomérations

 

Les plans de protection de l’atmosphère (PPA) sont obligatoires :

  • dans les agglomérations de 250 000 habitants ou plus
  • dans certaines zones (en dépassement ou en risque de dépassement des limites légales en matière de qualité de l’air).

Le dispositif des plans de protection de l’atmosphère est régi par le code de l’environnement (articles R222-13 à R222-36). Les plans de protection de l’atmosphère rassemblent les informations nécessaires à l’inventaire et à l’évaluation de la qualité de l’air de la zone considérée. Ces PPA :

  • énumèrent les principales mesures préventives et correctives d’application temporaire ou permanente, pouvant être prises en vue de réduire les émissions des sources de pollution atmosphérique, d’utiliser l’énergie de manière rationnelle et d’atteindre les objectifs fixés par le plan.
  • fixent les mesures pérennes d’application permanente et les mesures d’urgence d’application temporaire afin de réduire de façon chronique les pollutions atmosphériques.
  • définissent les modalités de déclenchement de la procédure d’alerte, en incluant les indications relatives aux principales mesures d’urgence concernant les sources fixes et mobiles susceptibles d’être prises, à la fréquence prévisible des déclenchements, aux conditions dans lesquelles les exploitants des sources fixes sont informés et aux conditions d’information du public.

Voir aussi arrêté du 28 juin 2017 soumettant à examen au cas par cas les plans de protection de l’atmosphère (NOR: TRED1718574A ; examen au cas par cas par « la formation d’autorité environnementale du Conseil général de l’environnement et du développement durable »).

Des plans de protection de l’atmosphère (PPA) sont obligatoires :
• dans les agglomérations de 250 000 habitants ou plus
• dans certaines zones (en dépassement ou en risque de dépassement des limites légales en matière de qualité de l’air).

Le dispositif des plans de protection de l’atmosphère est régi par le code de l’environnement (articles R222-13 à R222-36 ; voir aussi arrêté du 28 juin 2017 soumettant à examen au cas par cas les plans de protection de l’atmosphère et le décret 2018-435 du 4 juin 2018).

Une fois qu’on a un PPA, on peut mettre en œuvre des ZCR (variante française des Low Emission Zone ; LEZ).

Les maires et présidents d’établissement public intercommunal disposant du pouvoir de police de circulation peuvent interdire, dans les agglomérations et les zones concernées par un plan de protection de l’atmosphère (PPA), la circulation des véhicules les plus polluants sur tout ou partie du territoire de la commune ou de l’établissement public intercommunal, et ce via des zones à circulation restreinte (ZCR).
Voir art. L. 2213-4-1 et R. 2213-1-0-1 du CGCT mais aussi le décret n° 2016-858 du 29 juin 2016 ainsi que le code pénal (article R. 610-1) et le code de la route (articles L. 318-1, L. 330-2, R. 311-1, R. 318-2 et R. 330-2)

Ce qui conduit à l’usage non plus, en général, de la circulation alternée (toujours possible en droit), mais, dans les grandes agglomérations où chacun s’est équipé, au moins en théorie, à ‘usage des vignettes CRIT’AIR. 

Décret n° 2016-858 du 29 juin 2016 relatif aux certificats qualité de l’air (NOR: DEVR1523532D)

 

 

 

 

XV. Prise en compte de la Stratégie nationale bas-carbone (SNBC)

 

Voir :

 

XVI. Prise en compte de la pollution atmosphérique dans les plans de déplacement urbain

 

L’arrêté du 24 août 2016 définit la liste des polluants atmosphériques dont les émissions sont évaluées dans le cadre des plans de déplacements urbains (NOR: DEVR1603467A).
Les polluants atmosphériques qui font l’objet des évaluations prévues à l’article R. 1214-1 du code des transports (dans les PDU donc, en prenant en compte la version en vigueur à compter du 1er janvier 2017 de cet article) sont :
• les oxydes d’azote (NOx),
• les particules fines PM10 et PM2,5
• ainsi que les composés organiques volatils non méthaniques (COVNM).

 

XVII. Un volet pollution / qualité de l’air dans les SRADDET (ou SRCAE en Ile-de-France et en Corse, le fameux « Shrek »)

 

Tout ceci doit être également pris en compte dans les SRADDET (ou SRCAE en Ile-de-France et en Corse, le fameux « Shrek » ; voir ordonnance n° 2016-1028 du 27 juillet 2016 et le décret 2016-1071 du 3 août 2016).

Voir :

  • l’ordonnance n° 2016-1028 du 27 juillet 2016 relative aux mesures de coordination rendues nécessaires par l’intégration dans le schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires, des schémas régionaux sectoriels mentionnés à l’article 13 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOR: ARCB1609715R)
  • le décret no 2016-1071 du 3 août 2016 relatif au schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires.

 

 

XVIII. Les PCAET au niveau local : une obligation parfois oubliée par les élus locaux…

 

La loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte (article L. 229-26 du code de l’environnement) a transformé le PCET (plan climat énergie territorial) en PCAET (plan climat air énergie territorial), avec une adaptation réglementaire en 2016.

L’échéance pour se doter d’un PCAET était au 31/12/18 pour tous les EPCI à fiscalité propre de plus de 20 000 habitants (et au 31/12/2016 au delà de 50 000 hab.)

Il est aussi à souligner que les PCAET doivent désormais avoir un volet visant à « favoriser la biodiversité pour adapter le territoire au changement climatique ».

Il n’y a à ce stade pas de vraie sanction à cette omission… quoique l’effet pourra indirectement s’en faire sentir au stade des autres documents. Quel sera en effet la solidité d’un nouveau plan de transport, d’une fermeture de voie ou autre, pour motifs environnementaux, portée par une autorité locale n’ayant pas de PCAET pourtant obligatoire à son niveau de population ?

 

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XIX. et un volet méconnu : la qualité de l’air intérieur

 

Voir :

 

Qualité de l’air dans les établissements recevant du public : se mettre à jour des obligations actuelles (écoles et petite enfance notamment) ; se préparer à l’échéance de 2023 (EHPAD, EPS et autres ERP) [SPECIAL JOURNÉE DE LA QUALITÉ DE L’AIR] 

 

 

XX. en l’espèce pour l’incendie de l’usine Lubrizol à Rouen ? Qu’ont fait le Tribunal administratif ? le Préfet ? le Maire ? la Métropole ?

 

Nous retrouvons en ligne toutes les étapes de ce qui est prévu en droit, mais naturellement nous en apprendrons plus au fil du temps et cela ne veut pas dire que le droit ne doit être amélioré.

Nous sommes juristes, pas journalistes, et le suivi de l’actualité journalistique n’est pas notre métier. Nous avons voulu donc par le présent article rappeler les bases du droit en ce domaine. Il est trop tôt pour faire du droit sur ce dossier Lubrizol au delà d’un suivi des mesures d’urgence pour lequel nous n’avons vu aucune anomalie. Pour le fond, chacun pourra se faire une opinion en cliquant sur les liens ci-dessous :

 

Pour les actions d’ATMO Normandie (voir ci-avant point VII) :

 

Pour les actions de l’Etat central, voir :

 

Voir notamment l’instruction du Gouvernement du 2 octobre 2019 relative aux premières mesures à prendre à la suite de l’accident survenu dans l’entreprise Lubrizol le 26 septembre 2019 NOR : TREP1928284J :

TREP1928284J

 

Pour la Préfecture, voir (avec de nombreuses cartes et informations) :

 

Le juge des référés du tribunal administratif de Rouen a désigné un expert à la suite de l’incendie de l’usine Lubrizol en référé constat, pour procéder à un constat des conséquences environnementales de l’incendie de l’usine Lubrizol à Rouen du 26 septembre dernier. L’expert devra rendre son rapport avant le 31 octobre 2019. Cette désignation répond à une demande de 100 requérants, dont une association de protection de l’environnement. La société Lubrizol ne s’y est pas opposée. 

La demande des requérants excédait toutefois très largement ce qu’il est possible de demander au titre d’un référé-constat. Dans le cadre de cette procédure, la mission de l’expert ne peut aller au-delà du seul constat de la nature, de l’étendue et des nuisances éventuelles produites par les pollutions. Cette procédure implique par conséquent que l’expert se borne à procéder à des prélèvements, effectués en des lieux et selon des critères scientifiques déterminés par l’homme de l’art, sans qu’aucune analyse de ces derniers ne puisse, à ce stade, être réalisée. 

C’est pourquoi, le tribunal a rejeté la demande des requérants qui visait à ce qu’il soit ordonné à l’expert de procéder à un suivi des pollutions constatées et de réaliser des analyses et études complémentaires à celles effectuées par le préfet de la Seine Maritime. Il a en revanche ordonné, pour l’essentiel, à l’expert de :

  • se rendre sur les lieux en présence des parties ;
  • se faire communiquer tous documents ou pièces utiles à l’exécution de sa mission, dans la limite toutefois des secrets protégés par la loi ;
  • faire le point des études déjà réalisées pour en déduire les lieux sur lesquels faire porter le constat en fonction du périmètre du sinistre et des lieux d’habitation des requérants,
  • dresser la liste de ces lieux et en effectuer une cartographie,
  • procéder sur ces lieux – en présence des parties – à des prélèvements qui, selon ses connaissances scientifiques, lui paraîtront utiles.

Cette mission d’expertise doit être de nature à préserver d’éventuelles preuves qui pourraient permettre aux parties de déterminer les analyses et études complémentaires à mener.

Voir TA Rouen, ord. 4 octobre 2019, n°1903386 :

ordonnance 1903386

 

 

Sur les éventuelles responsabilités de l’Etat, voir un article très intéressant et détaillé  :

article de The Conversation

 

Voir le site de la mairie et de la Métropole pour les actions du bloc local (qui ont peu de pouvoir juridique en droit à ce stade) :

 

Etat des pollutions, suivi du dossier, voir le point de vue de France nature environnement :