Éric Landot Brèves et articles

Contentieux administratif : nouveaux ajustements covidiens [mise à jour]

Le contentieux administratif a été bouleversé par le confinement et le voici qui gère un déconfinement problématique. Avec :

  • diverses précisions en conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel (CSTACAA), le 13 mai.
  • une évolution rapide des mesures prises juridiction par juridiction et quelques débats récurrents (possibilité pour les magistrats de porter le masque en audience ; rôle de l’audience en visioconférence [visio-audience] dans certains cas à court terme…). Sur ces sujets, quelques divergences d’appréciation sont à noter entre USMA et SJA. 
  • une ordonnance au JO du 14 mai. Celle-ci, entre autres, prévoit ce que l’on appelle par métonymie un « déconfinement des délais » avec désormais des dates fixes (et non plus glissantes selon la date de fin de l’état d’urgence sanitaire…), et ce pour de nombreux aspects du contentieux administratif). 

 

 

I. Rappel des épisodes précédents (ordonnances ; plans de reprise d’activité ; décision en matière de gels et de masques…)

 

I.A. Ordonnances antérieures

 

En application de la loi Covid-19 n° 2020-290 du 23 mars 2020, deux ordonnances ((n° 2020-305 du 25 mars 2020 puis n° 2020-405 du 8 avril 2020) ont été adoptées :

Voir aussi

Ces ordonnances s’appliquent entre la période comprise entre le 12 mars 2020 et la date de cessation de l’état d’urgence sanitaire (ou la date de fin des prolongations de délais résultat dudit état d’urgence sanitaire, selon les cas).

Même sans ordonnance nouvelle, les dérogations au droit usuel, introduites par l’ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020, continueront de s’appliquer jusqu’au 10 juillet prochain (sauf intervention d’un décret mettant fin de manière anticipée à cet état d’urgence sanitaire, en vertu de la loi du 11 mai 2020 ; voir ici sous forme d’articleet là sous forme de vidéo) :

  • audiences à huis clos ou en publicité restreinte (article 6) voire via tout moyen de communication audiovisuelle ou, en cas d’impossibilité, par tout moyen de communication électronique (article 7), avec quelques garanties toutefois ;
  • dispense pour le rapporteur public d’exposer des conclusions lors de l’audience (article 8) ;
  • possibilité de statuer sans audience sur des requêtes présentées en référé (article 9) ou sur les demandes de sursis à exécution (article 10)
  • etc.

Mais justement pour faciliter les choses, du point de vue du juge tout au moins, l’ordonnance du 13 mai 2020 remplace pour divers délais l’ancien système (renvoi à une date fixée elle-même selon la date de fin de l’état d’urgence sanitaire) à un nouveau régime de fixation de dates fixes pour ce que l’on appelle, par métonymie le « déconfinement des délais » (comme on l’a fait en de nombreux autres domaines, l’urbanisme par exemple). 

 

 

I.B. Préparation du déconfinement

 

Voir, pour la partie déconfinement :

 

Les juridictions préparent toutes leurs plans de reprise d’audiences et de déconfinement. Voir par exemple (pour les premières juridictions à avoir lancé leurs plans) :

 

Pour un intéressant exemple ultramarin d’audience en audioconférence, voir : http://guyane.tribunal-administratif.fr/A-savoir/Communiques/Le-deroulement-des-2-audiences-telephoniques-les-28-et-30-avril-2020

 

Voir une photographie prise le 22 mai par mon associé N. POlubocsko au TA de Melun :

EYmuM7sXgAA8_7E

 

 

I.C. Comparaison avec le monde judiciaire

 

Voir la circulaire prise par la Chancellerie :

 

II. Nouveautés entre le 13 et le 15 mai

 

II.A. Orientations relatives à l’élaboration et la mise en œuvre des plans de continuité d’activité et des plans de reprise d’activité

 

Ces points ont été examinés par le dernier CSTACAA du 13 mai 2020. A ce sujet, voir :

 

A retenir (hormis les aspects de pure GRH interne pour lesquels nous renvoyons aux comptes rendus de l’USMA et du SJA) :

  • les stocks ont augmenté dans les cours et tribunaux, respectivement de 6,75 % et 8,8 % en année glissante.
  • priorité à l’autonomie de chaque juridiction pour la gestion des reprises d’activité
  • Sur les locaux et les audiences :
    • Voici un extrait du compte rendu du SJA :
      • «  les principes posés par les lignes directrices et les modalités de mise en œuvre de ces principes dans les différents PRA apparaissent satisfaisants et devront être réexaminés lors de leur mise en œuvre concrète à partir du 11 mai. C’est notamment le cas pour le respect des gestes barrières et des règles de distanciation. L’aménagement des locaux et notamment des salles d’audience a globalement été bien appréhendé. Le nettoyage des locaux, leur aération, la mise à disposition de produits de désinfection (gel, savon, lingettes etc.) et la fermeture des salles d’audience et de réunion dites aveugles sont prévus. »
    • Voici un extrait du compte rendu de l’USMA (avec des points un peu différents) :
      • « Avant la reprise d’activité, les juridictions ont procédé à un recensement confidentiel de l’état de santé des agents et magistrats, nettoyé les locaux et affiché les consignes ou recommandations quant aux gestes barrières et règles sanitaires à respecter.« Les locaux ont dû être adaptés :
           ‐ Accueil équipés d’hygiaphones,
            ‐ Limitation du nombre de personnes regroupées à l’accueil,
            ‐ Salles d’audience adaptées pour faire respecter les règles de
        distance, avec parfois la mise en place d’un sens de circulation et un
        marquage au sol,
            ‐ Une distance d’1m50 doit être préservée dans les bureaux partagés.« Les juridictions sont dotées de gel hydro-alcoolique, de masques jetables et plusieurs juridictions ont-elles-mêmes commandé des masques grand public.
        « La grande majorité des plans préconise le port du masque lorsque la configuration des lieux ou la nature des missions conduisent à des contacts inévitables et prolongés entre les personnes. Le port du masque par les magistrats au cours des audiences est globalement laissé à l’appréciation de chacun.
        « Attachée à cette consigne, l’USMA a tout de même relevé des mentions dans certains PRA visant à prohiber le port du masque en audience. L’USMA insiste sur le fait que ces plans seraient alors contraires aux consignes nationales. Elle invitera tous les magistrats empêchés de porter le masque en audience à faire remonter cette information et de ne pas accepter de siéger dans de telles conditions.
        « Les juridictions invitent les agents et magistrats à ne pas emprunter les transports en commun pour se rendre en juridiction, recommandent aux agents de prendre leur service selon des horaires décalés, le système de badgeage est adapté, l’accès aux salles de restauration est limité, voire interdit, les agents et magistrats étant en revanche autorisés à déjeuner, seuls, dans leurs bureaux.
        « Les assemblées générales et les moments de convivialité sont annulés.
        Le télétravail est encouragé, l’appréciation étant laissée aux juridictions en ce qui concerne l’organisation des séances d’instruction. Les séances de délibéré sont, pour l’essentiel, prévues en présentiel.
        « Les avis d’audience dématérialisés sont privilégiés, et souvent accompagnés de courriers incitant les parties à ne pas se déplacer. Les rôles d’audience font l’objet d’un phasage, afin d’éviter toute concentration de personne. Le nombre de personnes pouvant accéder aux salles d’audience est limité. Les audiences auront lieu en présentiel, même si la visio-conférence est admise, dans certaines juridictions, pour les audiences de référés ou les contentieux étrangers urgents.
        «         La plupart des juridictions ont prévu d’étaler des audiences entre la mi-mai et la première semaine de juillet, tandis que les affaires traitées pendant la période de confinement pourront s’étaler jusqu’à la fin de l’année civile.
        «         Les missions prioritaires concernent, pour l’essentiel, les affaires renvoyées en raison du mouvement de grève des avocats, les affaires traitées pendant le confinement, le contentieux électoral, les contentieux urgents ou devant être jugés dans un délai contraint.
        «         Les juridictions communiqueront auprès du public et des partenaires extérieurs les modalités de reprise de leur activité.
        «         L’USMA entend néanmoins faire plusieurs observations sur ces mesures :
        «         – La première consiste à manifester sa surprise de constater que dans une circulaire du 6 mai 2020, la ministre de la Justice, Garde des Sceaux a maintenu une période transitoire de 3 semaines pendant laquelle seule l’activité judiciaire prioritaire reprendrait. Il était donc parfaitement concevable de différer la reprise d’activité dans les juridictions situées en zone rouge, pour ne pas contribuer à la mise en tension des services hospitaliers, voire de limiter
        l’activité de ces juridictions à certaines affaires seulement.
        «         – La deuxième consiste à insister sur sa volonté qu’aucun magistrat ne soit empêché de porter le masque en audience.
        «         – La troisième consiste à rappeler que si les plans de reprise d’activité sont, dans leur grande majorité, basés sur un double principe de confiance et de souplesse, certains semblent tout de même partir du principe que la date du 11 mai correspond à une reprise d’activité normale, et occultent le fait que les écoles n’accueilleront pas tous les élèves, y compris en zone verte, obligeant les parents à continuer à garder leurs enfants. L’USMA sera ainsi très attentive à ce que les contraintes de chacun continuent d’être prises en considération, de la même manière qu’elle restera très attentive au respect du principe, encore rappelé très récemment par le Secrétaire général, selon lequel il n’est pas attendu de rattrapage mathématique de la période de confinement, impliquant que tant le gestionnaire que les chefs de juridiction et présidents de chambre se satisfont du nombre de dossiers qui ont été préparés par les magistrats, sans
        rechercher ni exiger un niveau de productivité normal. Elle restera enfin très attentive à ce que la reprise se fasse dans la solidarité, à l’égard notamment des rapporteurs publics et des greffes. »
  • possibilité jusqu’à la fin de l’année civile de gérer les dossiers préparés pendant la période de confinement soit par la tenue d’audiences supplémentaires, soit par l’augmentation (limitée) du nombre de dossiers par audience.
  • reprise très progressive.
  • Sur la visioaudience,  SJA et USMA (et semble-t-il le CE également) restent très réservés sur l’outil pour l’avenir. Mais à court terme SJA et USMA ne semblent pas partager la même vision s’agissant des protections pour certains personnels devant être protégés à ce titre :
    • Le SJA se félicite
      • « de ce que le recours à la visio‐audience ne soit pas envisagé que comme une solution de très court terme, sa mise en œuvre étant pour le moment impossible. Il rappelle son opposition de principe au développement de ce mode d’organisation des audiences qu’il voit comme un facteur de déshumanisation et qui ôte à l’audience son rôle symbolique. La période de déconfinement ne doit pas servir de vecteur à ce genre de pratique qui induit également une marginalisation du rôle du rapporteur public. »
    • L’USMA admet quant à elle le recours à titre provisoire à cet outil s’agissant de certains magistrats en situation de risque particulier face à la maladie. Voir cet extrait de leur compte-rendu, visant à :
      • « […] demander que la situation des magistrats vulnérables soit davantage prise en considération, et que soient enfin mises en oeuvre des modalités de reprise d’activité adaptées, afin qu’ils ne deviennent pas les laissés pour compte des plans de reprise. En l’état, bon nombre des magistrats vulnérables sont et se sentent en mesure de travailler. Ils sont productifs, mais, restant dans l’impossibilité de se rendre en juridiction sans mettre démesurément leur santé en danger, ils se sentent au mieux inutiles, au pire stigmatisés comme une cause supplémentaire de désorganisation des juridictions. La situation sanitaire actuelle risquant de perdurer, il apparaît nécessaire de reconsidérer leur situation et de trouver des modalités de reprise d’activité juridictionnelle qui n’ajoutent pas de la vulnérabilité morale à la vulnérabilité physique. En l’état, la solution souvent envisagée du rapporteur de séance, peu usitée dans les TA et CAA, placent les magistrats concernés, obligés de reprendre les projets de décision après une audience et un délibéré auxquels ils n’ont pas participé, dans la situation d’aide à la décision et non plus de magistrat, ne nous paraît pas satisfaisante. La possibilité de tenir des visio-audiences pourra, de ce point de vue, constituer un début de réponse approprié. […] »

 

II.B. Reprise au Conseil d’Etat (communiqué du 13 mai)

 

Voir le communiqué suivant qui ne nous apprend que peu de choses d’un point de vue technique :

 

 

II.C. Ordonnance au JO du 14 mai (avec des dates fixes et non plus glissantes selon la date de fin de l’état d’urgence sanitaire… pour de nombreux aspects du contentieux administratif)

 

Cette ordonnance modifie et complète les dispositions prises, sur le fondement de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020, par l’ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020, elle même modifiée en avril.

Les modifications sont les suivantes :

  • est imposé un terme fixe aux reports de délais et d’échéances prévus par l’ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020, qui sont actuellement définis de manière glissante par référence à la date de cessation de l’état d’urgence sanitaire.
    Donc, comme susévoqué, pour faciliter les choses, du point de vue du juge tout au moins, l’ordonnance de ce jour remplace pour divers délais l’ancien système (renvoi à une date fixée elle-même selon la date de fin de l’état d’urgence sanitaire) à un nouveau régime de fixation de dates fixes pour ce que l’on appelle, par métonymie le « déconfinement des délais » (comme on l’a fait en de nombreux autres domaines, l’urbanisme par exemple).
    Ainsi :

    • Le a du 5° de l’article 1er fixe le point de départ de certains délais de recours prévus par le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile ainsi que par la loi du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique au 24 mai 2020, et non plus au lendemain de la fin de l’état d’urgence sanitaire.
    • Le 6° de l’article 1er fixe le report des mesures d’instruction et des clôtures d’instruction, respectivement, aux 24 août et 23 juin 2020 – tout en conservant la faculté pour le juge de fixer un délai plus bref ou une date d’échéance plus rapprochée, après information des parties.
    • Le 7° de l’article 1er fixe le report au 1er juillet 2020 du point de départ des délais de jugement qui courent ou ont couru en tout ou partie du 12 mars au 23 mai 2020.
  • sont prévues de nouvelles dérogations temporaires aux règles de fonctionnement des juridictions administratives pour leur permettre de s’adapter à l’allègement progressif du confinement :
    • adaptation des règles applicables à la tenue des audiences devant la Cour nationale du droit d’asile (CNDA) en élargissant les possibilités de tenir des audiences de juge unique, sauf difficulté sérieuse nécessitant un renvoi en formation collégiale (2° de l’article 1er).
      Au sein de cette juridiction à compétence nationale, les formations de jugement collégiales font en effet appel à des assesseurs qui viennent de tout le territoire pour siéger. La tenue des audiences collégiales implique donc des déplacements importants de personnes, participant ainsi à la circulation du virus. De plus, la configuration des locaux rend malaisé le respect des distanciations physiques entre les membres d’une formation de jugement collégiale. Favoriser ce recours au juge unique (qui prévaut déjà pour 30 % des dossiers audiencés) permettra donc, selon  le Gouvernement, à la CNDA de reprendre son activité sans compromettre la santé des personnels et des requérants. A noter : l’article 2 précise les conditions d’entrée en vigueur des dispositions du 2° de l’article 1er relatives à la CNDA.
    • Le 3° de l’article 1er permet aux magistrats de siéger sans être présents dans la salle d’audience. D’une part, le président de la formation de jugement, présent dans la salle d’audience, peut autoriser les autres membres de cette formation, c’est-à-dire les assesseurs et le rapporteur public, à participer à l’audience, depuis un autre lieu que la salle d’audience, grâce à un moyen de télécommunication audiovisuelle. D’autre part, le président de la juridiction peut autoriser les magistrats statuant seul à tenir leurs audiences à distance selon ces modalités.
    • Le 4° de l’article 1er crée un nouvel article 10-1, qui aménage les règles applicables à la tenue des audiences pour le contentieux relevant de l’article L. 441-2-3-1 du code de la construction et de l’habitation (dit « DALO injonction »).
      Ces dispositions permettent ainsi, dans la seule hypothèse où il est prévu de faire droit aux demandes du requérant en l’absence de toute difficulté sérieuse, de statuer au terme d’une procédure écrite, sans audience. Elles ne portent donc pas atteinte aux droits du justiciable puisque, en dehors des cas particuliers où un rejet par ordonnance est possible, qui continuent d’exister, ses prétentions ne pourront pas être rejetées sans qu’une audience n’ait été tenue. Par ailleurs, le représentant de l’Etat devra avoir été mis en mesure de présenter ses observations en défense et une clôture d’instruction devra avoir été prise.

Enfin, l’article 1er corrige certaines scories au 1° et au b du 5°.

 

VOICI CE TEXTE :

 

Ordonnance n° 2020-558 du 13 mai 2020 modifiant l’ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020 portant adaptation des règles applicables devant les juridictions de l’ordre administratif

NOR: JUSX2011552R

ELI: https://www.legifrance.gouv.fr/eli/ordonnance/2020/5/13/JUSX2011552R/jo/texte
Alias: https://www.legifrance.gouv.fr/eli/ordonnance/2020/5/13/2020-558/jo/texte

Le Président de la République,
Sur le rapport du Premier ministre et de la garde des sceaux, ministre de la justice,
Vu la Constitution, notamment son article 38 ;
Vu le code de la construction et de l’habitation, notamment son article L. 441-2-3-1 ;
Vu le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile ;
Vu le code de justice administrative ;
Vu la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique, notamment son article 9-4 ;
Vu la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19, notamment les b et c du 2° du I de son article 11 ;
Vu la loi n° 2020-546 du 11 mai 2020 prorogeant l’état d’urgence sanitaire et complétant ses dispositions ;
Vu l’ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020 modifiée portant adaptation des règles applicables devant les juridictions de l’ordre administratif ;
Vu l’ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 modifiée relative à la prorogation des délais échus pendant la période d’urgence sanitaire et à l’adaptation des procédures pendant cette même période ;
Le Conseil d’Etat (section de l’intérieur) entendu ;
Le conseil des ministres entendu,
Ordonne :

Article 1

L’ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020 susvisée est modifiée comme suit :
1° A l’article 2, le chiffre : « 22 » est remplacé par le chiffre : « 23 » ;
2° Après l’article 4, il est inséré un article 4-1 ainsi rédigé :
« Art. 4-1. – La procédure prévue au deuxième alinéa de l’article L. 731-2 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, par laquelle le président de la Cour nationale du droit d’asile ou le président de formation de jugement qu’il désigne à cette fin statue seul, est applicable à l’ensemble des recours mentionnés au premier alinéa du même article. » ;
3° L’article 7 est ainsi modifié :
a) Au début du premier alinéa, sont insérés les mots : « Sur décision du président de la formation de jugement insusceptible de recours, » ;
b) Après le troisième alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« Avec l’autorisation du président de la formation de jugement, les membres de la juridiction peuvent participer à l’audience depuis un lieu distinct de la salle d’audience en utilisant un moyen de télécommunication audiovisuelle permettant de s’assurer de leur identité et garantissant la qualité de la transmission ainsi que le secret du délibéré. » ;
c) Le quatrième alinéa est remplacé par les trois alinéas suivants :
« Le président de la formation de jugement, présent dans la salle d’audience, organise et conduit la procédure. Il s’assure du bon déroulement des échanges entre les parties et veille au respect des droits de la défense et au caractère contradictoire des débats. Il s’assure également, le cas échéant, du caractère satisfaisant de la retransmission dans la salle d’audience des conclusions du rapporteur public ainsi que des prises de parole des parties ou de leurs conseils.
« Le président de la juridiction peut autoriser un magistrat statuant seul à tenir l’audience par un moyen de télécommunication audiovisuelle depuis un lieu distinct de la salle d’audience.
« Le greffe dresse le procès-verbal des opérations. » ;
4° Après l’article 10, il est inséré un article 10-1 ainsi rédigé :
« Art. 10-1. – Lorsque, dans les cas prévus à l’article L. 441-2-3-1 du code de la construction et de l’habitation, le prononcé d’une injonction s’impose avec évidence au vu de la situation du requérant, le président du tribunal administratif ou le magistrat désigné peut y procéder par ordonnance, après avoir mis le représentant de l’Etat en mesure de présenter ses observations en défense et clôturé l’instruction. » ;
5° Le II de l’article 15 est ainsi modifié :
a) Au premier alinéa du 1°, le mot : « recours » est remplacé par les mots : « demandes et recours » et les mots : « lendemain de la cessation de l’état d’urgence sanitaire mentionné à l’article 2 » sont remplacés par les mots : « 24 mai 2020 » ;
b) Au d du 1°, les mots : « Recours prévu » sont remplacés par les mots : « Demande d’aide juridictionnelle prévue » ;
6° L’article 16 est ainsi modifié :
a) Le I est ainsi rédigé :
« Les mesures d’instruction dont le terme vient à échéance entre le 12 mars 2020 et le 23 juin 2020 sont prorogées de plein droit jusqu’au 24 août 2020 inclus.
« Toutefois, lorsque l’urgence ou l’état de l’affaire le justifie, le juge peut fixer un délai plus bref que celui résultant du report prévu à l’alinéa précédent. Il précise alors que celui-ci ne s’applique pas à la date ainsi fixée. » ;
b) Au II, les mots : « au cours de la période définie à l’article 2 » sont remplacés par les mots : « entre le 12 mars 2020 et le 23 mai 2020 inclus » et les mots : « jusqu’à l’expiration d’un délai d’un mois suivant la fin de cette période » sont remplacés par les mots : « jusqu’au 23 juin 2020 inclus » ;
7° Le premier alinéa de l’article 17 est remplacé par un alinéa ainsi rédigé :
« Lorsque les délais impartis au juge pour statuer courent ou ont couru en tout ou partie entre le 12 mars 2020 et le 23 mai 2020 inclus, leur point de départ est reporté au 1er juillet 2020. »

Article 2

Les dispositions du 2° de l’article 1er sont applicables aux affaires qui n’ont pas fait l’objet d’une audience à la date d’entrée en vigueur de la présente ordonnance.

Article 3

La présente ordonnance est applicable dans les îles Wallis et Futuna.

Article 4

Le Premier ministre et la garde des sceaux, ministre de la justice, sont responsables, chacun en ce qui le concerne, de l’application de la présente ordonnance, qui sera publiée au Journal officiel de la République française.

Fait le 13 mai 2020.

Emmanuel Macron

Par le Président de la République :