Une association peut légalement recevoir une subvention… même si elle a par ailleurs (sans que ce soit l’objet de la subvention) un positionnement militant sur tel ou tel débat de société. Au prix de certaines précautions toutefois.

En droit, il n’est bien sûr pas question, dans tel ou tel sens, que les collectivités puissent faire de la politique nationale via des subventions aux associations. Inversement, il n’est pas question de censurer l’expression des associations si du moins celle-ci ne dépasse pas les limites légales, protégées constitutionnellement : la seule circonstance qu’une association prenne des positions dans des débats publics ne fait pas obstacle à ce que la commune lui accorde légalement une subvention, dès lors que ses activités présentent un intérêt public local.

Mais il doit y avoir alors une séparation entre les activités subventionnées (qui doivent répondre à un intérêt public local) et celles donnant lieu à activité militante (non subventionnantes par les collectivités territoriales si les thématiques en question sortent des compétences des collectivités, pour schématiser). Le Conseil d’Etat est notamment clair sur le fait qu’en pareil cas, c’est à la collectivité qu’il revient de s’assurer que l’aide est destinée à financer des activités d’intérêt public local .

 

 

I. Les paramètres de base conduisent à ce qu’il était évident que le juge n’allait pas pouvoir censurer la libre expression de toute association subventionnée (contrairement à ce qui avait été jugé par le TA de Nantes)… sans pour autant permettre que des subventions finissent par servir aux collectivités à intervenir dans les débats de sociétés lorsque lesdits débats de société ne portent pas sur les compétences dévolues aux collectivités territoriales.

 

I.A. Paramètre des compétences communales

 

Premier paramètre : les collectivités locales n’ont pas à prendre part aux débats politiques nationaux sur des sujets de société qui échappent à leurs compétences, pas plus qu’aux conflits du travail ou aux relations internationales, par exemple.

Mais le juge ne leur interdit pas non plus tout intérêt sur les débats de société, la gestion sociale des crises du travail ou les échanges internationaux, par exemple.  

Il en résulte naturellement qu’il ne faudrait pas que ces limitations quant aux compétences des collectivités territoriales puissent être contournées via un subventionnent d’associations militantes… 

 

Il est à rappeler qu’en droit la commune doit toujours conserver une certaine distance face aux conflits politiques internationaux ou face aux débats politiques qui ne peuvent se rattacher directement aux compétences communales. Le Conseil d’Etat a toujours censuré des actes (subventions ou actes symboliques) qui allaient trop loin en ce sens :

Mais le juge ne leur interdit pas non plus tout intérêt sur les débats de société, la gestion sociale des crises du travail ou les échanges internationaux, par exemple.

 

I.B. Paramètres de la liberté associative et, surtout, de la liberté d’expression

 

Autres paramètres : il ne faudrait pas inversement que les associations subventionnées perdent leur libertés de constitution et d’expression. 

« Au nombre des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République et solennellement réaffirmés par le préambule de la Constitution il y a lieu de ranger le principe de la liberté d’association » (C. const., décision n° 71-44 DC du 16 juillet 1971).

Et l’association ainsi librement constituée dispose d’un large pouvoir d’expression.

La liberté d’expression est l’un des fondements de la société démocratique (art. 11 DDHC ; art. 10 CEDH ; CEDH, 7 décembre 1976, Handyside c. Royaume-Uni, série A n° 24).

Bref, il était évident que le juge n’allait pas pouvoir censurer la libre expression de toute association subventionnée, sans pour autant permettre que des subventions finissent par servir aux collectivités à intervenir dans les débats de sociétés lorsque lesdits débats de société ne portent pas sur les compétences dévolues aux collectivités territoriales. 

 

II. Sur des questions de GPA et de PMA pour couples homosexuels, le Conseil d’Etat a fini logiquement par trancher sur les subventions données aux associations qui ont par ailleurs une activité militante dans le domaine des débats de société, et ce de manière logique et conforme aux paramètres juridiques susévoqués

 

II.A Première instance  : la surprise

 

Le TA de Nantes avait cru que si une association s’exprimait sur la GPA, voire pour la GPA dans certains cas, ainsi que pour le mariage pour tous et l’élargissement de la PMA, cela pouvait valoir illégalité de toute la subvention qui lui avait été donnée.

C’est sur cette question de GPA que le TA avait tiqué, au point d’entraîner l’annulation de la subvention à cette association LGBT (ou LGBTIQ), association maintenant dénommée NOSIG, subvention qui avait été accordée par la ville de Nantes.

 

II.B. Appel : retour à l’épure traditionnelle

 

L’association et la commune de Nantes ont contesté ce jugement devant la cour administrative d’appel de Nantes. Par un arrêt du 5 octobre, la CAA de Nantes leur a donné et a confirmé la légalité de la subvention accordée.

Une commune ne peut certes accorder une subvention à une association qu’à la condition qu’elle soit justifiée par un intérêt public communal et ne soit pas attribuée pour des motifs politiques.

L’association mène localement, notamment, les actions suivantes :

– action de prévention et d’information contre les maladies sexuellement transmissibles et les risques suicidaires

– actions de soutien des personnes malades ou séropositives et de leur entourage,

– permanences d’accueil physique et téléphonique ayant pour objet de répondre aux demandes d’informations, d’écoute et d’accompagnement et des groupes de dialogue dits « accueils conviviaux » pour les personnes LGBT

– interventions à caractère pédagogique sur les discriminations, l’homophobie ou les préjugés auprès des jeunes scolaires, apprentis ou jeunes adultes en formation et des professionnels de santé ou de l’action sociale,

– organisation de la gay pride annuelle, qui contribue à l’animation festive de la ville, et d’un festival de cinéma dénommé « cinépride ».

 

Compte tenu de ces actions locales, la CAA a jugé que la subvention de 22 000 euros accordée, au titre de l’année 2016, par la commune de Nantes à l’association Centre LGBT de Nantes dans le cadre d’une convention d’objectifs et de moyens pluriannuelle 2016-2018 ne revêt pas un caractère politique et correspond à un intérêt public local, alors même que cette association est intervenue dans les débats publics relatifs à l’accès à la procréation médicalement assistée et à la possibilité de recourir à la gestation pour autrui (GPA), processus aujourd’hui interdit par le législateur.

Source : CAA Nantes, 5 octobre 2018, n° 18NT01408 et 18NT01427 : voir 2018NT01427 et voir notre commentaire à l’époque : Une association LGBT peut légalement recevoir une subvention… même si elle a pu (sans que ce soit l’objet de la subvention) s’exprimer pour la GPA, le mariage pour tous et l’élargissement de la PMA (arrêt rendu ce jour) 

 

II.C L’arrêt du CE (confirmatif de la décision d’appel ; confirmation donc de la censure de la position initiale du TA de Nantes), avec un point de principe important pour les associations

 

A hauteur d’appel, le Conseil d’Etat a confirmé, en tous points, la position de la CAA. Avec un point de principe tout à fait déterminant quant à la liberté de positionnement des associations dans les débats de société.

Evidemment, il n’est surtout pas question, dans tel ou tel sens, que les collectivités puissent faire de la politique nationale via les subventions aux associations. Inversement, il n’est pas question de censurer l’expression des associations si du moins celle-ci ne dépasse pas les limites légales, protégées constitutionnellement. 

 

Et sur ce point, l’apport du Conseil d’Etat est net, confortatif de la position de la CAA : les associations sont libres de s’exprimer (dans les limites légales) et les collectivités libres de les subventionner (dans les limites de leurs compétences).

Si une commune ne peut, en attribuant une subvention, prendre parti dans des conflits, notamment de nature politique, la seule circonstance qu’une association prenne des positions dans des débats publics ne fait pas obstacle à ce que la commune lui accorde légalement une subvention, dès lors que ses activités présentent un intérêt public local.

Mais il doit y avoir une nette séparation bien sûr entre les activités subventionnées (qui doivent avoir un intérêt public local) et celles donnant lieu à activité militante (qui sont  à part, via une sorte de « chinese wall » pour reprendre une expression classique notamment en matière bancaire) qui ne peuvent être subventionnées par les collectivités. Nous suggérons vivement d’ailleurs aux collectivités d’exiger une comptabilité analytique nette dans leurs conventions de subventionnent (obligatoires à partir de 23 K€) et aux associations de la pratiquer avec rigueur, que ce soit demandé ou non par les collectivités qui leurs accordent des concours. 

Le Conseil d’Etat est notamment clair sur le fait qu’en pareil cas, c’est à la collectivité qu’il revient de s’assurer que l’aide est destinée à financer des activités d’intérêt public local .

 

VOICI CETTE DECISION :

 

Conseil d’État

N° 425926
ECLI:FR:CECHR:2020:425926.20200708
Mentionné aux tables du recueil Lebon
3ème – 8ème chambres réunies
M. Géraud Sajust de Bergues, rapporteur
M. Laurent Cytermann, rapporteur public
SCP NICOLAY, DE LANOUVELLE, HANNOTIN ; SCP WAQUET, FARGE, HAZAN ; SCP MELKA – PRIGENT, avocats

Lecture du mercredi 8 juillet 2020

REPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS


Vu la procédure suivante :

Mme A… du Boisgueheneuc a demandé au tribunal administratif de Nantes d’annuler la délibération du 5 février 2016 par laquelle le conseil municipal de la commune de Nantes a approuvé les termes de la convention pluriannuelle de financement 2016-2018 conclue avec l’association Centre Lesbien, Gay, Bi et Transidentitaire (Centre LGBT) de Nantes et autorisé le maire à signer cette convention. Par un jugement n° 1602967 du 7 février 2018, le tribunal administratif de Nantes a annulé cette délibération.

Par un arrêt n° 18NT01408 et 18NT01427 du 5 octobre 2018, la cour administrative d’appel de Nantes a, sur appels de la commune de Nantes et de l’association Nos Orientations Sexuelles et Identités de genre (NOSIG), anciennement dénommée Centre LGBT de Nantes, annulé ce jugement et rejeté la demande présentée par Mme du Boisgueheneuc devant le tribunal administratif de Nantes.

Par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés le 3 décembre 2018, le 4 mars et le 6 novembre 2019 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, Mme du Boisgueheneuc demande au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler cet arrêt ;

2°) réglant l’affaire au fond, de faire droit à ses conclusions de première instance et d’appel ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Nantes la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier :

Vu
– le code général des collectivités territoriales ;
– le code de justice administrative et l’ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020 modifiée ;

Après avoir entendu en séance publique :

– le rapport de M. Géraud Sajust de Bergues, conseiller d’Etat,

– les conclusions de M. Laurent Cytermann, rapporteur public ;

La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Nicolaÿ, de Lanouvelle, Hannotin, avocat de Mme du Boisgueheneuc, à la SCP Waquet, Farge, Hazan, avocat de la commune de Nantes et à la SCP Melka – Prigent, avocat de l’association Nos Orientations Sexuelles et Identités de genre (NOSIG) ;

Considérant ce qui suit :

1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que, par une délibération du 5 février 2016, le conseil municipal de Nantes a, d’une part, approuvé les termes d’une convention pluriannuelle 2016-2018 conclue avec l’association dénommée  » Centre lesbien, gay, bi et transidentitaire de Nantes « , devenue l’association  » Nos orientations sexuelles et identités de genre  » (NOSIG), qui prévoit notamment l’attribution d’une subvention de 22 000 euros au titre de l’année 2016 et, d’autre part, autorisé le maire de Nantes à signer la convention et à prendre toute mesure nécessaire pour son exécution. Cette convention a été signée le 12 février 2016 par le maire de Nantes et le président de l’association. Par un jugement du 7 février 2018, le tribunal administratif de Nantes a annulé cette délibération et a enjoint à la commune de procéder au recouvrement de la somme de 22 000 euros attribuée à l’association dans un délai de deux mois à compter de la notification de ce jugement. Mme du Boisgueheneuc se pourvoit contre l’arrêt du 5 octobre 2018 par lequel la cour administrative d’appel de Nantes a annulé le jugement du tribunal administratif de Nantes et rejeté la demande présentée par elle devant ce tribunal.

2. Aux termes de l’article L. 2541-12 du code général des collectivités territoriales :  » Le conseil municipal délibère notamment sur les objets suivants : / (…) / 10° L’allocation de subventions à des fins d’intérêt général et de bienfaisance ; / (…) « . En l’absence de dispositions législatives spéciales l’autorisant expressément à accorder des concours financiers ou le lui interdisant, une commune ne peut accorder une subvention à une association qu’à la condition qu’elle soit justifiée par un intérêt public communal. Si une commune ne peut, en attribuant une subvention, prendre parti dans des conflits, notamment de nature politique, la seule circonstance qu’une association prenne des positions dans des débats publics ne fait pas obstacle à ce que la commune lui accorde légalement une subvention, dès lors que ses activités présentent un intérêt public local. Lorsqu’une association a un objet d’intérêt public local, mais mène aussi des actions, notamment à caractère politique, qui ne peuvent être regardées comme revêtant un tel caractère, la commune ne peut légalement lui accorder une subvention, en particulier lorsqu’il s’agit d’une subvention générale destinée à son fonctionnement, qu’en s’assurant, par des engagements appropriés qu’elle lui demande de prendre, que son aide sera destinée au financement des activités d’intérêt public local.

3. Pour juger légale la subvention litigieuse, la cour administrative d’appel de Nantes a relevé, sans dénaturer les faits qui lui étaient soumis, que l’activité de l’association NOSIG consiste en des actions locales d’accueil, d’information, de prévention et de soutien en faveur des personnes gay, lesbiennes, bi ou trans. Elle a jugé qu’une telle activité revêtait un intérêt public local et que la circonstance que l’association ait pris position dans des débats publics en cours sur l’accès à la procréation médicalement assistée et sur la possibilité de recourir à la gestation pour autrui n’était pas de nature, par elle-même, à entacher d’illégalité l’attribution de la subvention litigieuse. Elle a enfin relevé, sans dénaturation, que la convention conclue entre la commune et l’association stipule que la subvention de fonctionnement accordée par la ville a pour seul objet de permettre à l’association de mener ses actions d’information, de prévention et de soutien auprès de la population locale et elle a rappelé que la méconnaissance de l’objet de la subvention était susceptible d’en faire perdre le bénéfice à l’association.

4. Il résulte de ce qui a été dit au point 2 ci-dessus qu’en statuant ainsi, la cour, dont l’arrêt est suffisamment motivé, n’a pas commis d’erreur de droit. En jugeant que la subvention litigieuse était justifiée par un intérêt public communal et qu’elle n’avait pas été attribuée pour des motifs politiques, elle n’a pas commis d’erreur de qualification juridique

5. Il résulte de tout ce qui précède que Mme du Boisgueheneuc n’est pas fondée à demander l’annulation de l’arrêt qu’elle attaque.

6. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise, à ce titre, à la charge de la commune de Nantes qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de Mme du Boisgueheneuc le versement à la commune de Nantes, d’une part, et à l’association NOSIG, d’autre part, d’une somme de 1500 euros au titre de ces mêmes dispositions.

D E C I D E :
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Article 1er : Le pourvoi de Mme du Boisgueheneuc est rejeté.

Article 2 : Mme du Boisgueheneuc versera à la commune de Nantes, d’une part, et à l’association NOSIG, d’autre part, la somme de 1500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : La présente décision sera notifiée à Mme A… du Boisgueheneuc, à la commune de Nantes et à l’association Nos Orientations Sexuelles et Identités de genre (NOSIG).