Refus d’appliquer une fermeture d’école privée : ce n’est pas parce que l’infraction pénale ad hoc n’est pas constituée que la fermeture est illégale en droit administratif

Le Conseil d’Etat vient de rendre un arrêt important à la fois sur les écoles privées, sur les conséquences de leur fermeture, et sur l’effet des décisions du juge pénal (en matière de sanctions pour qui refuse d’exécuter cette décision administrative) quant à la légalité administrative des décisions de fermeture d’école et de demande faite aux parents d’inscrire leurs enfants ailleurs.

Sur ce point, le nouvel arrêt de la Haute Assemblée porte sur des faits antérieurs à la loi Blanquer de 2019, mais cela ne change rien quant aux enseignements à tirer de cette nouvelle décision, en droit scolaire comme en matière de limites à propos de l’autorité de la chose jugée en pénal sur la légalité administrative. 

Allez : en cette veille de dimanche, je m’abandonne à une petite confession.

A l’été 2019, je découvrais un arrêt de la CAA de Bordeaux dans un de mes domaines de prédilection : le droit des établissements scolaires. J’ai passé du temps à comprendre en quoi cet arrêt était défendable, explicable, et je n’y arrivais pas. J’ai donc abandonné ce projet d’article sur le présent blog, avec le goût amer de l’échec et la honte du devoir abandonné.

Bien m’en a pris puisque je viens de découvrir que le Conseil d’Etat vient de censurer ladite décision de la CAA de Bordeaux, et ce par un arrêt à publier aux tables du recueil Lebon.

De quoi s’agissait-il, commentateur bavard autant que nombriliste, allez vous me répliquer non sans quelques raisons ?

J’y viens.

A la suite d’un contrôle de l’établissement privé d’enseignement hors contrat dénommé  » groupe scolaire privé Al Badr « , un directeur académique des services de l’éducation nationale (DASEN) a adressé au directeur de cet établissement, une lettre l’informant de carences ayant été constatées au regard des obligations de délivrer un enseignement conforme à l’objet de l’instruction obligatoire et de ce qu’un nouveau contrôle aurait lieu l’année scolaire suivante.

Après que ce nouveau contrôle, en 2016, eut confirmé l’existence de carences, ledit DASEN a mis en demeure les parents d’enfants scolarisés dans cette école de les inscrire dans un autre établissement… décisions confirmées en 1e instance, mais — et c’est là que commencèrent mes incompréhensions — censurées en appel.

Car c’est du pénal pour un directeur de ne pas procéder à la fermeture de l’école en pareil cas (article 227-17-1 du code pénal).

Sauf que la cour d’appel de Toulouse, en 2018, a estimé qu’en l’espèce cette infraction n’avait pas été pénalement commise.

A noter : des sanctions peuvent aussi tomber, en pareil cas, sur les parents (maintenant la scolarisation de leur enfant dans une école fermée pour non conformité à ces règles), et ce depuis la loi dite Blanquer, loi n° 2019-791 du 26 juillet 2019… mais laquelle loi était postérieure aux faits de l’espèce. Voir à ce sujet :

 

Rappelons au passage qu’il est assez constant (quoique cela donne à des jurisprudences domaine par domaine) que ce qui conduit à une situation pénalement répréhensible puisse en creux fonder une norme pour l’administration (illégalité d’un acte qui serait constitutif d’une infraction pénale ; légalité d’un acte qui seul permet d’éviter une infraction pénale)… Voir par exemple sur ce point quelques jurisprudences importantes : CE, 25 janvier 1957 Société Cracco : Rec., p. 56 (voir les éclairantes conclusions Chardeau) ; CE, 9 novembre 1984, Laborde-Casteix : Rec., 7 novembre-19 décembre 1984, p. 356, CE, 7 avril 1999, Commune de La Crau, n° 149208…. S’agissant de la prise illégale d’intérêt et de sa prise en compte en termes de légalité administrative, citons le rapport public de 1996 du Conseil d’Etat, posant que « sans se prononcer sur l’existence d’une infraction et moins encore sur le bien fondé d’une peine, le juge administratif annule les actes de nature à créer une situation contraire à l’interdiction posée par le Code pénal ». Pour un raisonnement portant sur une autre infraction, voir C.E. Ass., 6 décembre 1996, Société Lambda : Rec. p. 466. Sur ces questions, voir aussi Raymond Odent, Contentieux administratif : fasc. 5, p. 1677. La source sur ce point (avec indication de ce que le juge administratif est maître de plus ou moins s’inspirer du droit privé) remonte aux conclusions Rivet CE, 25 novembre 1921, Olive : R.D.P., 1922, p. 107. Mais et c’est tout l’intérêt de cette affaire, l’inverse n’est pas vrai.

 

Il n’en demeure pas moins :

  • que même si en l’espèce le pénal n’était pas constitué, cela ne veut pas dire que la légalité de la fermeture de l’école était viciée
  • qu’à partir du moment où l’école privée devait fermer en droit public, il peut sembler tout de même étrange que la CAA censure la conclusion logique qui en était tirée par l’administration consistant à inviter les parents à inscrire leur enfant ailleurs !? C’est sur ce point que j’avais bloqué à l’été 2019 au point de ne pas commenter cet arrêt bordelais qui me semblait frelaté.

 

Le Conseil d’Etat est revenu à un certain niveau de raison.

Il a posé que certes :

« en principe, l’autorité de la chose jugée au pénal ne s’impose à l’administration comme au juge administratif qu’en ce qui concerne les constatations de fait que les juges répressifs ont retenues et qui sont le support nécessaire du dispositif d’un jugement devenu définitif, tandis que la même autorité ne saurait s’attacher aux motifs d’un jugement de relaxe tirés de ce que les faits reprochés ne sont pas établis ou de ce qu’un doute subsiste [sur leur matérialité] »

NB voir à ce sujet, entre autres, ici et là, ainsi que de ce côté-ci

On rappellera par exemple qu’une preuve établie comme telle en pénal devra être ainsi considérée comme telle en droit administratif (en disciplinaire par exemple) quant à sa réalité, sa matérialité (mais non quant au traitement juridique qu’on en fait ensuite). Mais que la réciproque n’est pas vraie (une preuve peut être considérée comme à rejeter en pénal et être accepté en droit administratif dans certains cas).

Surtout, ensuite, la Haute Assemblée a précisé qu’il :

« appartient, dans ce cas, à l’autorité administrative d’apprécier si les mêmes faits sont suffisamment établis et, dans l’affirmative, s’ils justifient l’application d’une sanction administrative. Il n’en va autrement que lorsque la légalité de la décision administrative est subordonnée à la condition que les faits qui servent de fondement à cette décision constituent une infraction pénale, l’autorité de la chose jugée s’étendant alors exceptionnellement à la qualification juridique donnée aux faits par le juge pénal

Or, et c’est là qu’est l’apport de la nouvelle décision du Conseil d’Etat (ce qui suit est le résumé d’Ariane, annonciateur du résumé des tables du rec.)  :

« Il résulte de l’article L 442-2 du code de l’éducation que si, à la suite du contrôle d’un établissement privé hors contrat et de la notification à son directeur des résultats de ce contrôle et d’une mise en demeure d’améliorer la situation de l’établissement, le directeur refuse d’y procéder et, notamment, de dispenser un enseignement conforme à l’objet de l’instruction obligatoire, l’autorité de l’Etat compétente en matière d’éducation avise le procureur de la République des faits susceptibles de constituer une infraction pénale et met en demeure les parents des élèves concernés d’inscrire leur enfant dans un autre établissement.

« La légalité de cette mise en demeure adressée aux parents des élèves n’est ni conditionnée à l’engagement ultérieur par le procureur de la République de poursuites pénales sur le fondement de l’article 227-17-1 du code pénal, ni fondée sur la seule circonstance que le non-respect par le directeur de l’établissement des obligations imposées par la mise en demeure, qui lui avait été antérieurement adressée, serait constitutif d’une infraction pénale.

« Par suite, le juge du fond ne peut, pour annuler la mise en demeure adressée aux parents des élèves, se fonder exclusivement sur un jugement du juge pénal renvoyant des fins de la poursuite le directeur et le gérant de l’établissement au motif que l’infraction réprimée par l’article 227-17-1 du code pénal n’était pas caractérisée. »

En clair :

  1. ce n’est pas au juge pénal de définir la légalité administrative d’une décision…
  2. surtout si les éléments constitutifs de ladite infraction diffèrent notablements des éléments d’application de la légalité administrative
  3. l’autorité de la chose jugée en pénal se limite aux « constatations de fait que les juges répressifs ont retenues et qui sont le support nécessaire du dispositif d’un jugement devenu définitif »
  4. « la même autorité ne saurait s’attacher aux motifs d’un jugement de relaxe tirés de ce que les faits reprochés ne sont pas établis ou de ce qu’un doute subsiste sur leur [matérialité] ». 

 

Voici cette décision :

 

Conseil d’État

N° 434919
ECLI:FR:CECHR:2021:434919.20210402
Mentionné aux tables du recueil Lebon
3ème – 8ème chambres réunies
M. Martin Guesdon, rapporteur
Mme Marie-Gabrielle Merloz, rapporteur public
SCP RICARD, BENDEL-VASSEUR, GHNASSIA, avocats

Lecture du vendredi 2 avril 2021

REPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS


Vu la procédure suivante :

M. A… B…, l’association  » Les Enfants de demain  » et M. D… C… ont demandé au tribunal administratif de Toulouse d’annuler la décision du 20 juillet 2016 par laquelle le directeur académique des services de l’éducation nationale de la Haute-Garonne a mis en demeure les responsables légaux des élèves fréquentant l’école primaire Al Badr d’inscrire leurs enfants dans un autre établissement dans les plus brefs délais et précisant que le refus de se conformer à cette injonction constitue un délit, ainsi que la décision du 29 août 2016 rejetant le recours gracieux formé le 30 juillet 2016 contre la décision du 20 juillet 2016.

Par un jugement n° 1604837 du 4 juillet 2017, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté leur demande.

Par un arrêt n° 17BX03127 du 30 juillet 2019, la cour administrative d’appel de Bordeaux a annulé ce jugement et les décisions du directeur académique des services de l’éducation nationale de la Haute-Garonne des 20 juillet et 29 août 2016.

Par un pourvoi, enregistré le 26 septembre 2019 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, le ministre de l’éducation nationale et de la jeunesse demande au Conseil d’Etat d’annuler cet arrêt.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :
– le code de l’éducation ;
– le code pénal ;
– le code de justice administrative et le décret n° 2020-1406 du 18 novembre 2020 ;

Après avoir entendu en séance publique :

– le rapport de M. Martin Guesdon, auditeur,

– les conclusions de Mme Marie-Gabrielle Merloz, rapporteure publique ;

La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Ricard, Bendel-Vasseur, Ghnassia, avocat de M. C… et de l’association  » Les enfants de demain  » ;

Considérant ce qui suit :

1. Il ressort des pièces du dossier soumis au juge du fond qu’à la suite d’un contrôle de l’établissement privé d’enseignement hors contrat dénommé  » groupe scolaire privé Al Badr « , réalisé le 7 avril 2015, le directeur académique des services de l’éducation nationale de la Haute-Garonne a adressé, le 7 mai 2015, à M D… C…, directeur de cet établissement, une lettre l’informant de carences ayant été constatées au regard des obligations de délivrer un enseignement conforme à l’objet de l’instruction obligatoire et de ce qu’un nouveau contrôle aurait lieu l’année scolaire suivante. Après que ce nouveau contrôle, effectué le 12 avril 2016, eut confirmé l’existence de carences, le directeur académique des services de l’éducation nationale a mis en demeure, le 20 juillet 2016, les parents d’enfants scolarisés dans cette école de les inscrire dans un autre établissement puis, le 29 août 2016, a rejeté les recours gracieux formés contre cette mise en demeure. M. A… B…, l’association  » Les Enfants de demain « , gérant l’établissement, et M. C… ont demandé au tribunal administratif de Toulouse d’annuler ces décisions. Par un jugement du 4 juillet 2017, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté cette demande. Le ministre de l’éducation nationale et de la jeunesse se pourvoit en cassation contre l’arrêt du 30 juillet 2019 par lequel la cour administrative d’appel de Bordeaux, après avoir annulé ce jugement, a annulé les décisions du directeur académique des services de l’éducation nationale de Haute-Garonne des 20 juillet et 29 août 2016.

2. Aux termes de l’article L. 442-2 du code de l’éducation, dans sa rédaction applicable au litige :  » Le contrôle de l’Etat sur les établissements d’enseignement privés qui ne sont pas liés à l’Etat par contrat se limite aux titres exigés des directeurs et des maîtres, à l’obligation scolaire, à l’instruction obligatoire, au respect de l’ordre public et des bonnes moeurs, à la prévention sanitaire et sociale. / L’autorité de l’Etat compétente en matière d’éducation peut prescrire chaque année un contrôle des classes hors contrat afin de s’assurer que l’enseignement qui y est dispensé respecte les normes minimales de connaissances requises par l’article L. 131-1-1 et que les élèves de ces classes ont accès au droit à l’éducation tel que celui-ci est défini par l’article L. 111-1. / Ce contrôle a lieu dans l’établissement d’enseignement privé dont relèvent ces classes hors contrat. / Les résultats de ce contrôle sont notifiés au directeur de l’établissement avec l’indication du délai dans lequel il sera mis en demeure de fournir ses explications ou d’améliorer la situation et des sanctions dont il serait l’objet dans le cas contraire. / En cas de refus de sa part d’améliorer la situation et notamment de dispenser, malgré la mise en demeure de l’autorité de l’Etat compétente en matière d’éducation, un enseignement conforme à l’objet de l’instruction obligatoire, tel que celui-ci est défini par les articles L. 131-1-1 et L. 131-10, l’autorité académique avise le procureur de la République des faits susceptibles de constituer une infraction pénale. / Dans cette hypothèse, les parents des élèves concernés sont mis en demeure d’inscrire leur enfant dans un autre établissement « .

3. Aux termes du second alinéa de l’article 227-17-1 du code pénal, dans sa rédaction applicable au litige :  » Le fait, par un directeur d’établissement privé accueillant des classes hors contrat, de n’avoir pas pris, malgré la mise en demeure de l’autorité de l’Etat compétente en matière d’éducation, les dispositions nécessaires pour que l’enseignement qui y est dispensé soit conforme à l’objet de l’instruction obligatoire, tel que celui-ci est défini par l’article L. 131-1-1 et L. 131-10 du code de l’éducation, et de n’avoir pas procédé à la fermeture de ces classes est puni de six mois d’emprisonnement et de 7 500 euros d’amende. En outre, le tribunal peut ordonner à l’encontre de celui-ci l’interdiction de diriger ou d’enseigner ainsi que la fermeture de l’établissement « .

4. En principe, l’autorité de la chose jugée au pénal ne s’impose à l’administration comme au juge administratif qu’en ce qui concerne les constatations de fait que les juges répressifs ont retenues et qui sont le support nécessaire du dispositif d’un jugement devenu définitif, tandis que la même autorité ne saurait s’attacher aux motifs d’un jugement de relaxe tirés de ce que les faits reprochés ne sont pas établis ou de ce qu’un doute subsiste sur leur réalité. Il appartient, dans ce cas, à l’autorité administrative d’apprécier si les mêmes faits sont suffisamment établis et, dans l’affirmative, s’ils justifient l’application d’une sanction administrative. Il n’en va autrement que lorsque la légalité de la décision administrative est subordonnée à la condition que les faits qui servent de fondement à cette décision constituent une infraction pénale, l’autorité de la chose jugée s’étendant alors exceptionnellement à la qualification juridique donnée aux faits par le juge pénal.

5. Il résulte des dispositions citées au point 2 de l’article L. 442-2 du code de l’éducation que si, à la suite du contrôle d’un établissement privé hors contrat et de la notification à son directeur des résultats de ce contrôle et d’une mise en demeure d’améliorer la situation de l’établissement, le directeur refuse d’y procéder et, notamment, de dispenser un enseignement conforme à l’objet de l’instruction obligatoire, l’autorité de l’Etat compétente en matière d’éducation avise le procureur de la République des faits susceptibles de constituer une infraction pénale et met en demeure les parents des élèves concernés d’inscrire leur enfant dans un autre établissement. La légalité de cette mise en demeure adressée aux parents des élèves n’est ni conditionnée à l’engagement ultérieur par le procureur de la République de poursuites pénales sur le fondement des dispositions citées au point 3 de l’article 227-17-1 du code pénal, ni fondée sur la seule circonstance que le non-respect par le directeur de l’établissement des obligations imposées par la mise en demeure, qui lui avait été antérieurement adressée, serait constitutif d’une infraction pénale. Par suite, en se fondant exclusivement, pour annuler la mise en demeure adressée aux parents des élèves, sur l’arrêt de la cour d’appel de Toulouse du 20 décembre 2018 renvoyant des fins de la poursuite M. C… et l’association  » Les Enfants de demain « , respectivement directeur et gérant de l’établissement, au motif que l’infraction réprimée par l’article 227-17-1 du code pénal n’était pas caractérisée, la cour a commis une erreur de droit.

6. Il résulte de ce qui précède que le ministre de l’éducation nationale et de la jeunesse est fondé à demander l’annulation de l’arrêt de la cour administrative d’appel de Bordeaux qu’il attaque.

7. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise à la charge de l’Etat qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante.

D E C I D E :
————–

Article 1er : L’arrêt de la cour administrative d’appel de Bordeaux du 30 juillet 2019 est annulé.
Article 2 : L’affaire est renvoyée à la cour administrative d’appel de Bordeaux.
Article 3 : Les conclusions de l’association  » Les Enfants de demain  » et de M. C… présentées au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 4 : La présente décision sera notifiée au ministre de l’éducation nationale, de la jeunesse et des sports, à l’association  » Les Enfants de demain  » et à M. D… C….
Copie sera transmise à M. A… B….