Autrefois, le juge distinguait entre :

• les perceptions de recettes faites en régie ou en marché public. En ce cas, toute perception de redevances (ou autres recettes assimilables) ne pouvait être faite par un agent public ou privé s’il n’était institué régisseur de recettes

• les délégations de service public pour lesquelles le délégataire était supposé recevoir une recette qui lui était propre. Dès lors, les sommes reversées par le délégataire (souvent appelées “sur-taxes” dans le cadre particulier des DSP eau et/ou assainissement) n’étaient pas assujetties à cette formalité. En effet, La convention de DSP pouvait fonder la perception de recettes publiques comme l’a admis par exemple la Cour des comptes dans son arrêt Madine-Accueil du 24 septembre 1987 (publié in Revue du Trésor, 1988, p. 193), lequel fut suivi de quelques autres, plus souples encore.

Un tour de vis en 2007

Toutefois, l’avis n° 373788 du 13 février 2007 relatif aux conditions de validité des conventions de mandat conclues en matière de recettes et de dépenses publiques des collectivités territoriales, rendu par la Section des finances du Conseil d’Etat a répondu à la question suivante :

« Question I – Dans les cas où la loi n’autorise pas l’intervention d’un mandataire, les collectivités et établissements locaux peuvent-ils décider par convention de faire exécuter une partie de leurs recettes ou de leurs dépenses par un tiers autre que leur comptable public ? »

… ce à quoi le Conseil d’Etat a répondu :

« Si le troisième alinéa de l’article 14 du même décret prévoit que « les comptables publics peuvent déléguer leurs pouvoirs à un ou plusieurs mandataires ayant la qualité pour agir en leur nom et sous leur responsabilité », cette disposition ne trouve à s’appliquer qu’aux fondés de pouvoir, aux autres agents de la direction générale de la Comptabilité publique et aux huissiers de justice en matière de recouvrement désignés par les comptables publics.

Enfin, si l’article 18 du même décret dispose que :

« des régisseurs peuvent être chargés pour le compte des comptables publics d’opérations d’encaissement ou de paiement », le mandataire d’une collectivité territoriale ou d’un établissement public local, qui n’est pas le préposé du comptable, ne peut être qualifié de régisseur s’il n’est pas nommé dans les conditions fixées par les articles R. 1617-1 et suivants du code général des collectivités territoriales. »

Le Conseil d’Etat en a conclu à l’impossibilité pour une collectivité locale de passer une convention prévoyant l’exécution d’une partie de ses recettes ou de ses dépenses par un tiers autre que son comptable public en mettant fin à cette possibilité que la Cour des comptes reconnaissait :

« Par suite, il y a lieu de répondre ainsi qu’il suit à la première question : dans les cas où la loi n’autorise pas l’intervention d’un mandataire, les collectivités territoriales et leurs établissements publics ne peuvent décider par convention de faire exécuter une partie de leurs recettes ou de leurs dépenses par un tiers autre que leur comptable public. » (CE, avis n° 373788 du 13 février 2007 relatif aux conditions de validité des conventions de mandat conclues en matière de recettes et de dépenses publiques des collectivités territoriales précité)

Ainsi, la seule possibilité offerte à une collectivité pour permettre à une société de percevoir des recettes publiques sans que celle-ci se retrouve gestionnaire de fait consistait, au lendemain de cet avis, à créer une régie de recettes dans les conditions des articles R. 1617-1 et suivants du CGCT.

Dans un arrêt en date du 6 novembre 2009, la Conseil d’Etat a fait application de ces principes (CE Section, 6 novembre 2009, société Prest’action, req. n° 297877, publié au rec.). En effet, s’agissant d’un marché conclu entre une commune et une entreprise, par lequel cette dernière s’engageait à commercialiser auprès des annonceurs des encarts publicitaires dans certaines publications d’information municipale, le Conseil d’Etat a estimé (pour reprendre le résumé des tables du rec.) que les

 recettes perçues auprès des annonceurs lors de la vente des encarts publicitaires, constitutives des recettes commerciales de l’entreprise dans le cadre de ce marché de services, ne pouvaient être qualifiées de recettes publiques au sens des dispositions du décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général de la comptabilité publique, seules revêtant une telle nature les sommes ensuite versées à la commune en vertu du contrat. Par suite, ce contrat ne pouvait être regardé comme confiant à l’entreprise la perception de recettes publiques en méconnaissance des dispositions de ce décret et des règles de la comptabilité publique.

Une redoutable extension aux « sur-taxes »

Cette jurisprudence a même été ensuite étendue par un TA aux fractions de redevance perçues en assainissement pour le délégant (dites dans le langage courant “surtaxes”), ce qui est tout de même discutable : TA Grenoble, 10 juillet 2014, Syndicat des copropriétaires de l’immeuble Les Glovettes et autres, req. n° 1003080-1104936. Ce jugement pose que :

20. Considérant qu’il résulte de ces dispositions que, sous réserve des dispositions du troisième alinéa de l’article 14 et de l’article 18 du décret précité, les collectivités territoriales ne peuvent décider par convention de faire exécuter une partie de leurs recettes ou de leurs dépenses par un tiers autre que leur comptable public, lequel dispose d’une compétence exclusive pour procéder au recouvrement des recettes et au paiement des dépenses publiques, sauf dans les cas où la loi autorise l’intervention d’un mandataire ;

21. Considérant que les produits de la part de redevance faisant l’objet de la délibération du 31 mars 2011, destinés à revenir à la commune et distincts des parts de redevance revenant à la société fermière, constituent des recettes publiques ; que les dispositions législatives des articles L. 1411-1 à L. 1411- 19 du code général des collectivités territoriales, relatives aux délégations de service public, n’autorisent pas l’intervention d’un mandataire pour encaisser au nom et pour le compte de la personne publique le paiement de prestations revenant à cette dernière, contrairement aux dispositions du II de l’article L. 1414-1 du même code, qui l’autorisent en ce qui concerne les contrats de partenariat ; (…)

22. Considérant par ailleurs que la commune de Villard-de-Lans ne soutient pas qu’un employé de la société Veolia aurait été régulièrement nommé régisseur de recettes ;

23. Considérant ainsi que la délibération du 31 mars 2011 ne pouvait légalement confier « tous pouvoirs au concessionnaire Veolia, titulaire du droit de percevoir ces redevances en application du contrat d’affermage signé le 23 novembre 1990, pour recouvrer les redevances conformément à la présente décision », nonobstant les stipulations de l’article 31 du cahier des charges de la convention d’affermage du service d’assainissement ; (TA Grenoble, 10 juillet 2014, Syndicat des copropriétaires de l’immeuble Les Glovettes et autres, req. n° 1003080-1104936).

Une piètre consolation : la possible mansuétude du juge des comptes

En droit, la circulaire n° 08-016-M0 du 1er avril 2008 relative aux conventions de mandats passées par des collectivités et établissements publics locaux et au maniement des fonds publics par une personne privée prévoit toutefois la possibilité de déclarer un non-lieu à gestion de fait :

« Par ailleurs, le juge des comptes peut, tout en constatant l’absence de titre légal, déclarer un non-lieu à gestion de fait en l’absence d’intérêt pratique de cette dernière. Ainsi, est dépourvue d’intérêt pratique la déclaration de gestion de fait lorsqu’il a été mis fin aux opérations irrégulières et que les fonds ont été intégralement reversés à l’appui des justificatifs auprès du comptable public. »

Une vraie solution depuis 2014

Au regard des risques encourus, il est souvent simple et rassurant de créer dans les plus brefs délais une régie de recettes, conformément aux dispositions des articles R. 1617-1 et suivants du CGCT.

Mais, depuis la loi n°2014-1545 du 20 décembre 2014 (art. 40, V), l’article L. 1611-7-1 du CGCT prévoit qu’un contrat suffit dorénavant à porter habilitation du cocontractant pour percevoir des redevances de stationnement sans que la création d’une régie de recettes ne soit imposée, sous réserve d’un avis conforme du comptable public et d’un contrôle ponctuel :

A l’exclusion de toute exécution forcée de leurs créances, les collectivités territoriales et leurs établissements publics peuvent, après avis conforme de leur comptable public et par convention écrite, confier à un organisme public ou privé l’encaissement :

1° Du produit des droits d’accès à des prestations culturelles, sportives et touristiques ;

2° Du revenu tiré des immeubles leur appartenant et confiés en gérance, ou d’autres produits et redevances du domaine dont la liste est fixée par décret ;

3° Du revenu tiré des prestations assurées dans le cadre d’un contrat portant sur la gestion du service public de l’eau, du service public de l’assainissement ou de tout autre service public dont la liste est fixée par décret.

La convention emporte mandat donné à l’organisme d’assurer l’encaissement au nom et pour le compte de la collectivité territoriale ou de l’établissement public mandant. Elle prévoit une reddition au moins annuelle des comptes et des pièces correspondantes. Elle peut aussi prévoir le paiement par l’organisme mandataire du remboursement des recettes encaissées à tort.

Les dispositions comptables et financières nécessaires à l’application du présent article sont précisées par décret.

NB : pour l’Etat et ses établissements, voir l’article 40, non codifié, de la loi n° 2014-1545 du 20 décembre 2014 relative à la simplification de la vie des entreprises (II à IV).

S’y ajoutent les domaines déjà visés par la loi elle-même : produit des droits d’accès à des prestations culturelles, sportives et touristiques ; revenu tiré des immeubles appartenant aux collectivités (ou à leurs groupements) et confiés en gérance; revenu tiré des prestations assurées dans le cadre d’un contrat portant sur la gestion du service public de l’eau, du service public de l’assainissement.

Par ailleurs, les articles D. 1611-32-1 et suivants du CGCT précisent les modalités comptables et financières du mandat qui peut être accordé.

Et en attendant… un sursis ?

Donc, dans la plupart des cas, nous avons la solution pour l’avenir : faire une régie de recettes (solution en régie ) ou une convention de mandat (au profit d’une personne publique ou privée ; voire en régie personnalisée).

… mais quid de l’existant ? Qu’en est-il en cas de contentieux en cours en matière de gestion de fait de ces deniers publics ?

En pareil cas, la bonne ligne de défense semble être de poser que l’article 40, non codifié, de la loi n° 2014-1545 du 20 décembre 2014, précitée, IV et V… vaudrait validation législative (certes qui eût mérité d’être plus explicite) via le membre de phrase souligné ci-dessous :

IV.-Les conventions de mandat en cours à la date de publication de la présente loi, conclues par les collectivités territoriales ou leurs établissements publics sur le fondement de l’article L. 1611-7 du code général des collectivités territoriales, sont rendues conformes aux dispositions du même article L. 1611-7, tel qu’il résulte du I du présent article, au plus tard lors de leur renouvellement.

V.-Les conventions de mandat en cours à la date de publication de la présente loi, conclues par l’Etat, ses établissements publics, les groupements nationaux d’intérêt public, les autorités publiques indépendantes, les collectivités territoriales et leurs établissements publics, sont rendues conformes, selon le cas, aux dispositions de l’article L. 1611-7-1 du code général des collectivités territoriales, tel qu’il résulte du II du présent article, ou aux dispositions du III, au plus tard lors de leur renouvellement.

Nul doute que des affaires contentieuses donneront lieu à des précisions utiles pour savoir si telle était bien (comme nous le pensons) l’intention du législateur…