Transfert de tous les logements d’un OPH au profit d’une SEML de logements : une opération qui ne roule pas toute seule

Le transfert de tous les logements d’un OPH au profit d’une SEML de logements ne peut se faire qu’après dissolution pure et simple de l’OPH et à ce stade l’Etat exerce un contrôle qui n’est pas restreint, et se trouvent censurées les libéralités ou les manipulations conduisant à l’utilisation de cet argent à d’autres fins que le logement social. 

 


 

Par courrier du 13 juillet 2015 reçu le 15 juillet suivant, l’office public de l’habitat (OPH) Saint-Ouen Habitat Public a informé le préfet de la Seine-Saint-Denis que, dans le cadre d’un « rapprochement » avec la société d’économie mixte de construction et de rénovation de la ville de Saint-Ouen (Semiso), il envisageait d’aliéner son patrimoine au profit de celle-ci, elle-même bailleur social.

 

NB : cette idée apparemment — apparemment seulement — saugrenue était sans doute faite pour éviter le transfert de la compétence OPH (et non tout le logement) aux Etablissements publics territoriaux (EPT) dans le cadre de la Métropole du Grand Paris (MGP ; voir art. L. 5219-5, VIII, du CGCT), ce qui est par ailleurs une étrangeté à tout le moins. On notera que l’Etat a laissé faire sans broncher (sans comprendre ?) des opérations de même nature dans d’autres départements que celui de Seine-Saint-Denis.

La presse s’est faite l’écho de ce projet public mais il est amusant de voir que cet aspect des choses n’est pas souligné (voir par exemple http://www.leparisien.fr/saint-ouen-93400/saint-ouen-la-justice-refuse-la-fusion-des-bailleurs-hlm-01-11-2017-7367469.php).

 

A la suite d’une demande d’informations complémentaires présentée par le préfet le 18 septembre 2015, portant sur la dissolution de l’OPH et l’attribution du boni de liquidation et des précisions apportées par l’OPH par un courrier du 15 octobre 2015, le préfet a lancé la procédure de consultation des communes de Saint-Ouen et de l’Ile-Saint-Denis et de la communauté d’agglomération Plaine commune sur le projet d’aliénation dont il était saisi.

Par courrier du 17 novembre 2015, la commune de Saint-Ouen a émis un avis favorable au projet de «rapprochement».

En revanche, la commune de l’Ile-Saint-Denis a émis un avis défavorable le 13 janvier 2016.

Le préfet a alors transmis la décision d’aliénation à la ministre chargée du logement qui, par décision du 26 avril 2016, a refusé d’autoriser ce projet, décision de refus que l’OPH a attaqué.

 

Aux termes de l’article L. 443-7 du code de la construction et de l’habitation (CCH) dans sa rédaction applicable à la date de la décision attaquée :

« Les organismes d’habitations à loyer modéré peuvent aliéner aux bénéficiaires prévus à l’article L. 443-11 des logements construits ou acquis depuis plus de dix ans par un organisme d’habitations à loyer modéré. (…) / La décision d’aliéner est prise par l’organisme propriétaire. Elle ne peut porter sur des logements et immeubles insuffisamment entretenus. Elle ne doit pas avoir pour effet de réduire de manière excessive le parc de logements sociaux locatifs existant sur le territoire de la commune ou de l’agglomération concernée. / La décision d’aliéner est transmise au représentant de l’Etat dans le département qui consulte la commune d’implantation ainsi que les collectivités publiques qui ont accordé un financement ou leur garantie aux emprunts contractés pour la construction, l’acquisition ou l’amélioration des logements. La commune émet son avis dans le délai de deux mois à compter du jour où le maire a reçu la consultation du représentant de l’Etat dans le département. Faute d’avis de la commune à l’issue de ce délai, celui-ci est réputé favorable. A défaut d’opposition motivée du représentant de l’Etat dans le département dans un délai de quatre mois, la décision est exécutoire. En cas de désaccord entre la commune et le représentant de l’Etat dans le département, la décision d’aliéner ne devient exécutoire qu’après autorisation par le ministre chargé du logement. Le représentant de l’Etat informe la commune et l’organisme propriétaire de la transmission de la décision d’aliéner au ministre. Dans ce cas, le silence du ministre dans un délai de quatre mois à compter de la transmission de la décision d’aliéner au représentant de l’Etat dans le département par l’organisme propriétaire vaut opposition à la décision d’aliéner. (…) » ;

Oui mais aux termes de l’article L. 443-11 du même code dans sa rédaction applicable à la date de la décision attaquée :

« (…) Nonobstant les dispositions du premier ou du deuxième alinéa du présent article, les logements peuvent être vendus (…) à une société d’économie mixte (…) » ;

 

Sur cette base, cette affaire — où in fine le TA de Montreuil a estimé légal le refus de la Ministre dans son jugement au fond après avoir suspendu ladite décision en référé suspension — est intéressante à plusieurs titres.

 

I. Quelques précisions de procédure en matière d’aliénation des biens d’un OPH

 

Passons rapidement sur les éléments de délais et de légalité externe qui semblent fort classiques.

Il y est notamment confirmé que toute décision d’aliénation doit être relevant du conseil d’administration de l’OPH, seul compétent pour décider des actes de disposition de son domaine en vertu du 6° de l’article R* 421-6 du CCH que ce c’est de la transmission de cette décision que commence de courir le délai de quatre mois imparti au préfet de département en vertu de l’article L. 443-7 du code de la construction et de l’habitation pour manifester son opposition à un tel projet d’aliénation.

Le délai de deux mois à compter de la consultation par le préfet, laissé en l’espèce à la commune de l’Ile-Saint-Denis pour exprimer son avis sur le projet d’aliénation (avec avis implicite au delà de ce délai le cas échéant, mais en l’espèce le cas ne s’est pas ainsi présenté), se trouve aussi précisé dans cette affaire sans grande surprise.

 

 

 

II. On ne peut contourner la procédure de dissolution/liquidation par une cession préalable à celle-ci ; si la cession en réalité transfère tous les biens de l’OPH à la SEML, l’Etat est fondé (et même doit) analyser l’ensemble de l’opération comme au stade de la dissolution entraînant liquidation

 

Plus intéressante est la légalité interne.

Aux termes de l’article L. 421-7 du code de la construction et de l’habitation :

« (…) Un ou plusieurs offices publics de l’habitat peuvent, par voie de fusion, transmettre leur patrimoine à un office public de l’habitat existant. La fusion entraîne la dissolution sans liquidation des offices qui disparaissent et la transmission universelle de leur patrimoine à l’office public de l’habitat bénéficiaire, dans l’état où il se trouve à la date de réalisation définitive de l’opération. (…) » ;

 

Aux termes de l’article L. 421-1-7 du même code dans sa rédaction applicable à la date de la décision attaquée :

« A la demande du conseil d’administration de l’office public de l’habitat, l’excédent de liquidation de l’office dissous peut être attribué, notamment, à un ou plusieurs organismes d’habitations à loyer modéré, à une ou plusieurs sociétés d’économie mixte de construction et de gestion de logements sociaux, à la collectivité territoriale ou à l’établissement public de coopération intercommunale de rattachement de l’office, par décret. / L’excédent de liquidation est utilisé par ses attributaires pour le financement de la politique du logement social, selon des modalités définies par une convention entre le représentant de l’Etat dans le département ou la région et la personne morale bénéficiaire, ou dans le cadre des dispositions du présent code relatives au contrôle des organismes d’habitations à loyer modéré. (…) » ; que les dispositions de l’article L. 421-1 du même code énumèrent les compétences d’un office public de l’habitat ;

 

Le juge en déduit que :

« seule la fusion entre offices publics de l’habitat entraîne la dissolution sans liquidation de l’un (ou de plusieurs) d’entre eux et la transmission universelle de son (ou leur) patrimoine à l’office bénéficiaire ; qu’en revanche, la fusion, ou « rapprochement », d’un office public de l’habitat avec un bailleur social prenant la forme d’une société d’économie mixte ne peut intervenir qu’après dissolution pure et simple de cet office entraînant sa liquidation ; que l’utilisation du boni de liquidation en résultant est strictement encadrée par les dispositions de l’article L. 421-7-1 du code de la construction et de l’habitation ; »

 

Bref le transfert de tous les logements d’un OPH au profit d’une SEML de logements ne peut se faire qu’après dissolution pure et simple de l’OPH et non par cession de tout son actif PUIS dissolution. Sinon il y a contournement’ des règles strictes de dissolution. 

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Dès lors, si la cession en réalité transfère tous les biens de l’OPH à la SEML, l’Etat est fondé (et même doit) analyser l’ensemble de l’opération comme au stade de la dissolution entraînant liquidation. Or, en l’espèce :

« il ressort des pièces du dossier que la décision d’aliénation soumise à l’autorisation de la ministre chargée du logement porte sur l’ensemble du patrimoine de l’office et notamment la reprise par la Semiso du passif de ce dernier ; qu’elle excède ainsi la seule aliénation de logements construits ou acquis depuis plus de dix ans visée à l’article L. 443-7 du code de la construction et de l’habitation ; que, dans ces conditions, la ministre du logement et de l’habitat durable n’a pas commis d’erreur de droit en se prononçant sur l’ensemble de l’opération de « rapprochement », laquelle prévoit, dans un second temps, la dissolution de l’OPH et les modalités d’utilisation du boni de liquidation en résultant ; »

 

La suite est une validation en règle de la position de l’Etat et une exécution de la manipulation tentée sur le terrain :

14. Considérant que la ministre du logement et de l’habitat durable n’a pas non plus commis d’erreur de qualification juridique en constatant que l’aliénation de l’actif et du passif de l’OPH ne permettait plus à ce dernier d’exercer la mission d’intérêt général définie à l’article L. 421-1 du code de la construction et de l’habitation ;

15. Considérant qu’il ressort des pièces du dossier que le projet de « rapprochement » dont s’agit prévoit que la Semiso acquiert le patrimoine de l’OPH, pour un montant de 455 851 000 euros, pour partie en reprenant son passif, estimé à 91 878 000 euros, et pour le reliquat sous la forme d’une créance à long terme détenue par l’office ; qu’à la suite de la dissolution de l’office, le boni de liquidation est transféré à la commune de Saint-Ouen, laquelle augmente son capital dans la Semiso de 61 821 000 euros pour atteindre le seuil maximal de sa participation fixé légalement à 85% et alloue le reliquat du boni de liquidation, soit environ 298 millions d’euros à la Semiso sous la forme d’une subvention ou d’une libéralité sans contrepartie ; qu’en constatant, d’une part, que cette opération consistait pour la collectivité à abandonner purement et simplement à la Semiso la créance de 360 millions d’euros que l’OPH détenait sur cette dernière et, d’autre part, que cette « subvention » ou libéralité ne constituait pas une utilisation conforme du boni de liquidation telle que prévue par l’article L. 421-7-1 du code de la construction et de l’habitation, à savoir le financement de la politique du logement social, mais enrichissait les actionnaires privés de cette société, lesquels voyaient le patrimoine de la Semiso quadrupler et bénéficiaient de facto d’une augmentation de leur capital sans contrepartie financière dès lors que leurs parts passaient seulement de 23 % à 15 % du capital social, la ministre n’a pas commis d’erreur de droit ni entaché sa décision d’une erreur de qualification juridique en qualifiant cette opération d’acte anormal de gestion ;

16. Considérant qu’il résulte de tout ce qui précède que l’OPH Saint-Ouen Habitat Public et la Semiso ne sont pas fondés à demander l’annulation de la décision du 26 avril 2016 par laquelle la ministre du logement et de l’habitat durable a refusé d’autoriser l’aliénation du patrimoine de l’office ; que les conclusions de la requête et du mémoire en intervention volontaire à fin d’annulation doivent, dès lors, être rejetées ;

 

Voici ce jugement intéressant lu jeudi dernier :

TA Montreuil, 26 octobre 2017, n° 1604811 :

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A propos Éric Landot

Avocat fondateur du cabinet Landot & associés, partenaire juridique de la vie publique.

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