Loi engagement et proximité : focus sur le pacte de gouvernance intercommunal, la conférence des maires et quelques autres innovations

Pacte de gouvernance, délégation du président de l’intercommunalité aux maires, conférence des maires… Les innovations de la loi engagement et proximité s’avèrent nombreuses et importantes en matière de « pacte de gouvernance entre les communes et l’établissement public » de coopération intercommunale à fiscalité propre. En voici le détail point par point 

 

 

I. Rappels

 

Après avoir suivi de près, et régulièrement commenté son élaboration, le présent blog a commenté en bloc la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique, une fois promulguée :

Voir aussi les circulaires :

 

NOUS ABORDONS MAINTENANT JOUR APRÈS JOUR UN DÉCORTICAGE DES DIVERS ARTICLES DE CETTE LOI.

Le but est d’avoir fini de présenter chaque nouvelle disposition, à quelques détails près, d’ici au début du mois de février. 

TRAITONS DU PACTE DE GOUVERNANCE (ainsi que des conférences des maries), et singulièrement des articles 1 à 4 relatifs au pacte de gouvernance entre communes et EPCI à fiscalité propre.

NB : dans le découpage de la loi les articles 5 à 11 relèvent aussi dudit pacte de Gouvernance, mais nous les traiterons à part, car le lien entre ces articles et ce pacte de gouvernance ou la conférence des maires s’avère vraiment trop ténu.

 

II. Un pacte qu’il est obligatoire d’envisager… mais pas obligatoire d’adopter

 

Pour un EPCI à fiscalité propre (communauté de communes, communauté d’agglomération, communauté urbaine ou métropole – pour les établissements publics territoriaux de la Métropole du Grand Paris, voir ci-après), il sera impératif de s’interroger sur le pacte de gouvernance, mais sans obligation de l’adopter :

  • lors d’une fusion (logique)
  • lors du renouvellement général des conseils municipaux (logique)
  • mais aussi lors d’une scission (partage) d’EPCI à fiscalité propre en plusieurs nouveaux EPCI à fiscalité propre (nouveau régime de l’article L. 5211-5-1 A du CGCT)

 

Il incombe alors au Président de l’EPCI à fiscalité propre d’inscrire à l’ordre du jour de son conseil communautaire ou métropolitain deux points :

« 1° Un débat et une délibération sur l’élaboration d’un pacte de gouvernance entre les communes et l’établissement public ;

« 2° Un débat et une délibération sur les conditions et modalités de consultation du conseil de développement prévu à l’article L. 5211-10-1 et d’association de la population à la conception, à la mise en œuvre ou à l’évaluation des politiques de l’établissement public.

Important : d’ailleurs ce conseil de développement est désormais obligatoire à compter de 50.000 habitants… et non de 20.000 habitants.

 

Le Pacte de gouvernance est-il donc obligatoire ?

NON. Il doit être débattu, mais n’est pas obligatoire (contrairement à ce que voulait le Sénat). Simplement, s’il doit être adopté, il doit l’être dans un délai de 9 mois suivant, donc, la fusion, le renouvellement général des conseils municipaux ou la scission de communauté.

 

III. Un calendrier plus serré qu’il n’y paraît

 

Le calendrier peut donc sembler souple : 9 mois est un délai raisonnable pour une telle gestation.

SAUF QUE :

  • dans le cas du renouvellement général des conseils municipaux, le délai court à compter dudit renouvellement (gageons qu’il sera raisonnable de se fonder sur la date du second tour) alors que le conseil de communauté ou le conseil métropolitain ne se mettra réellement en place que quelques semaines plus tard (au plus tard le 4e vendredi suivant la date d’élections des maires et adjoints, soit en général au plus tard presque 5 semaines après le second tour ; un délai qui peut être réduit mais non sans limites).
  • le délai de 9 mois est un délai ultime d’adoption (même si l’on voit mal ce que peut être la sanction d’une adoption tardive, la valeur juridique de ce pacte restant limitée).. or,
    • il faut commencer par une délibération de l’organe délibérant intercommunal (ce point pourrait cependant être débattu en droit, la loi étant sur ce point, comme pas mal d’autres à vrai dire, fort mal rédigée)
    • puis laisser 2 MOIS aux conseils municipaux pour que ceux-ci donnent leur AVIS (avis simple donc) à ce sujet. Par analogie avec d’autres procédures, il est raisonnable de penser que ce délai ne peut être réduit que si tout le monde, si tous les conseils municipaux ont délibéré (voir en ce sens, par analogie donc, CE, 23 juillet 2012, n°342849)
    • puis (semble-t-il donc, en tous cas telle serait une interprétation prudente) nouvelle délibération du conseil communautaire (ou métropolitain)…

 

La modification du pacte suit la même procédure que son élaboration.

 

IV. Un contenu normé avec, via ce régime de pacte de Gouvernance, de nombreuses innovations (délégation au maire ; commissions spécialisées associant les maires ; etc.)

 

Le pacte de gouvernance peut prévoir :

« 1° Les conditions dans lesquelles sont mises en œuvre les dispositions de l’article L. 5211-57 » du CGCT

Explication : il s’agit de l’article, important et encore trop méconnu (il est pourtant fort ancien, puisqu’issu de la loi Chevènement de 1999), selon  lequel les décisions du conseil communautaire ou métropolitain « dont les effets ne concernent qu’une seule des communes membres » (il existe des débats sur l’ampleur de cette notion…) ne peuvent être prises qu’après avis du conseil municipal de cette commune. S’il n’a pas été rendu dans le délai de trois mois à compter de la transmission du projet de la communauté, l’avis est réputé favorable. Lorsque cet avis est défavorable, la décision est prise à la majorité des deux tiers des membres du conseil communautaire ou métropolitain.

« 2° Les conditions dans lesquelles le bureau de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre peut proposer de réunir la conférence des maires pour avis sur des sujets d’intérêt communautaire ; »

« 3° Les conditions dans lesquelles l’établissement public peut, par convention, confier la création ou la gestion de certains équipements ou services relevant de ses attributions à une ou plusieurs de ses communes membres ; »

Explications :

• on pense bien sûr aux régimes des articles L. 5214-16-1, L. 5216-7-1, L. 5217-7 [I] ou L. 5215-27 du CGCT quand ces outils sont conclus dans le sens EPCI –> Commune.

• le nouveau régime de conventions propres aux domaines de l’eau et de l’assainissement n’est pas en soi un simple transfert d’équipements ou de services… mais soyons prudents. L’application de ce point 3° aux conventions nées de dispositifs de mutualisation (services communs et mises à disposition de services descendantes, notamment) serait sans doute exagérée, mais non illégale.

• IMPORTANT : un débat juridique, toxique, pourrait avoir lieu sur le point de savoir si, passé donc le délai de 9 mois, un pacte de Gouvernance serait, ou ne serait pas, indispensable en droit pour avoir recours à cet outil contractuel, au moins dans le sens EPCI à FP –> commune…. Prudence.

« 4° La création de commissions spécialisées associant les maires. Le pacte détermine alors leur organisation, leur fonctionnement et leurs missions. Le pacte fixe, le cas échéant, les modalités de fonctionnement des commissions prévues à l’article L. 5211-40-1 ;

A noter : cela ne concerne donc pas toutes les commissions mais un nouveau type de commissions (associant les maires) ou des commissions ouvertes aux élus municipaux de l’article L. 5211-40-1 du CGCT (régime qui, lui, n’est pas nouveau).

« 5° La création de conférences territoriales des maires, selon des périmètres géographiques et des périmètres de compétences qu’il détermine. Les conférences territoriales des maires peuvent être consultées lors de l’élaboration et de la mise en œuvre des politiques de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre. Les modalités de fonctionnement des conférences territoriales des maires sont déterminées par le règlement intérieur de l’organe délibérant de l’établissement public ;

A noter : point important, avec des espoirs de proximité… et des risques de mouvements centrifuges. A ne pas confondre avec la « conférence des maires » que nous détaillerons ci-après.

« 6° Les conditions dans lesquelles le président de l’établissement public peut déléguer au maire d’une commune membre l’engagement de certaines dépenses d’entretien courant d’infrastructures ou de bâtiments communautaires. Dans ce cas, le pacte fixe également les conditions dans lesquelles le maire dispose d’une autorité fonctionnelle sur les services de l’établissement public, dans le cadre d’une convention de mise à disposition de services ;

IMPORTANT nouveau régime donc on le voit. Il s’agit bien d’une sorte de délégation de fonctions… au maire. S’étendant au besoin (comme dans certains dispositifs de mutualisation) à une autorité fonctionnelle sur les agents intercommunaux. Comme toujours s’agissant de délégations, il est hors de question d’inclure dans ces arrêtés à venir des domaines non visés par la loi. Ajoutons que le point de savoir si le maire peut subdéléguer ces compétences à un adjoint par délégation de fonctions, hors les cas où la délégation initiale le prévoit, pourrait donner lieu à débats en droit.

« 7° Les orientations en matière de mutualisation de services entre les services de l’établissement public et ceux des communes membres afin d’assurer une meilleure organisation des services ;

N.B. : ne se substitue pas donc au schéma de mutualisation…

« 8° Les objectifs à poursuivre en matière d’égale représentation des femmes et des hommes au sein des organes de gouvernance et des commissions de l’établissement public ;

NB : étant rappelé que le Sénat n’a pas obtenu une représentation Femmes/Hommes dans le bureau communautaire ou métropolitain avec la même proportion que celle constatée dans l’organe délibérant, mais le Gouvernement doit prévoir une étude sur ce point et ce sujet pourrait alors revenir en débats sur la base du futur projet de loi 3D (ou un autre texte).

 

 

V. La conférence des maires est-elle facultative donc, notamment si un pacte de Gouvernance n’est pas adopté ?

 

NON : aux termes du futur article L. 5211-11-3. – La création d’une conférence des maires est obligatoire dans les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, sauf lorsque le bureau de l’établissement public comprend déjà l’ensemble des maires des communes membres.

Cette conférence des maires est présidée par le président de l’EPCI à fiscalité propre. Outre le président de l’établissement, elle comprend les maires des communes membres.

Elle se réunit, sur un ordre du jour déterminé, à l’initiative du président de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ou, dans la limite de quatre réunions par an, à la demande d’un tiers des maires.

 

Il en résulte que la réunion possible de tous les maires de la commune prévue par l’article L. 5211-40 du CGCT s’en trouve abrogée (explicitement) par la nouvelle loi.

 

VI. Ce régime de conférence des maires s’applique-t-il aux métropoles ?

 

OUI mais avec des transpositions.

Ce régime s’applique et il remplace d’ailleurs celui des conférences métropolitaines (art. L. 5217-8, ancien, du CGCT)…

En revanche, dans la Métropole du Grand Paris, c’est dans chaque établissement public territorial que doit être créée une conférence des maires régie par l’article L. 5211-11-3 du CGCT.

Un régime particulier de conférence métropolitaine est en revanche taillé sur mesure pour la métropole de Lyon (art. L. 3633-2 et suiv. du CGCT) avec des domaines d’avis obligatoire élargis.

 

VII. D’autres points en matière de démocratie intercommunale sont-ils prévus par la nouvelle loi ?

 

OUI mais ils sont éloignés des domaines traités au sein du présent article donc nous préférons les aborder par des articles ad hoc.

 

ANNEXE : voici donc les articles 1 à 4 de cette nouvelle loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique

 

Article 1

      1. – La section 3 du chapitre Ier du titre Ier du livre II de la cinquième partie du code général des collectivités territoriales est complétée par une sous-section 3 ainsi rédigée :

« Sous-section 3

« Relations entre les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et leurs communes membres 

« Art. L. 5211-11-2. – I. – Après chaque renouvellement général des conseils municipaux ou une opération prévue aux articles L. 5211-5-1 A ou L. 5211-41-3, le président de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre inscrit à l’ordre du jour de l’organe délibérant :

« 1° Un débat et une délibération sur l’élaboration d’un pacte de gouvernance entre les communes et l’établissement public ;

« 2° Un débat et une délibération sur les conditions et modalités de consultation du conseil de développement prévu à l’article L. 5211-10-1 et d’association de la population à la conception, à la mise en œuvre ou à l’évaluation des politiques de l’établissement public.

« Si l’organe délibérant décide de l’élaboration du pacte de gouvernance mentionné au 1° du présent I, il l’adopte dans un délai de neuf mois à compter du renouvellement général ou de l’opération mentionnée au premier alinéa du présent I, après avis des conseils municipaux des communes membres, rendu dans un délai de deux mois après la transmission du projet de pacte.

« II. – Le pacte de gouvernance peut prévoir :

« 1° Les conditions dans lesquelles sont mises en œuvre les dispositions de l’article L. 5211-57 ;

« 2° Les conditions dans lesquelles le bureau de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre peut proposer de réunir la conférence des maires pour avis sur des sujets d’intérêt communautaire ;

« 3° Les conditions dans lesquelles l’établissement public peut, par convention, confier la création ou la gestion de certains équipements ou services relevant de ses attributions à une ou plusieurs de ses communes membres ;

« 4° La création de commissions spécialisées associant les maires. Le pacte détermine alors leur organisation, leur fonctionnement et leurs missions. Le pacte fixe, le cas échéant, les modalités de fonctionnement des commissions prévues à l’article L. 5211-40-1 ;

« 5° La création de conférences territoriales des maires, selon des périmètres géographiques et des périmètres de compétences qu’il détermine. Les conférences territoriales des maires peuvent être consultées lors de l’élaboration et de la mise en œuvre des politiques de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre. Les modalités de fonctionnement des conférences territoriales des maires sont déterminées par le règlement intérieur de l’organe délibérant de l’établissement public ;

« 6° Les conditions dans lesquelles le président de l’établissement public peut déléguer au maire d’une commune membre l’engagement de certaines dépenses d’entretien courant d’infrastructures ou de bâtiments communautaires. Dans ce cas, le pacte fixe également les conditions dans lesquelles le maire dispose d’une autorité fonctionnelle sur les services de l’établissement public, dans le cadre d’une convention de mise à disposition de services ;

« 7° Les orientations en matière de mutualisation de services entre les services de l’établissement public et ceux des communes membres afin d’assurer une meilleure organisation des services ;

« 8° Les objectifs à poursuivre en matière d’égale représentation des femmes et des hommes au sein des organes de gouvernance et des commissions de l’établissement public ;

« III. − La modification du pacte suit la même procédure que son élaboration. 

« Art. L. 5211-11-3. – La création d’une conférence des maires est obligatoire dans les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, sauf lorsque le bureau de l’établissement public comprend déjà l’ensemble des maires des communes membres.

« La conférence des maires est présidée par le président de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre. Outre le président de l’établissement, elle comprend les maires des communes membres.

« Elle se réunit, sur un ordre du jour déterminé, à l’initiative du président de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ou, dans la limite de quatre réunions par an, à la demande d’un tiers des maires. » 

      1. – Les articles L. 5211-40 et L. 5217-8 du code général des collectivités territoriales sont abrogés.

III. – L’article L. 5219-2 du code général des collectivités territoriales est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Dans chaque établissement public territorial, est créée une conférence des maires régie par l’article L. 5211-11-3. »

      1. – Le II de l’article L. 5832-2 du code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :

1° Après le 2°, il est inséré un 2° bis ainsi rédigé :

« 2° bis Les articles L. 5211-11-2 et L. 5211-11-3 ; » ;

2° Le 4° est ainsi rédigé :

« 4° L’article L. 5211-40-1 ; ». 

Article 2

L’article L. 3633-2 du code général des collectivités territoriales est ainsi rédigé : 

« Art. L. 3633-2. – Il est créé une instance de coordination entre la métropole de Lyon et les communes situées sur son territoire, dénommée “conférence métropolitaine”, au sein de laquelle il peut être débattu de tous sujets d’intérêt métropolitain ou relatifs à l’harmonisation de l’action de ces collectivités.

« Préalablement à leur adoption par le conseil de la métropole, la conférence métropolitaine est saisie, pour avis, des actes suivants : 

« – le plan local d’urbanisme et de l’habitat ;

« – le plan climat-air-énergie territorial ;

« – le programme local d’action pour le logement et l’hébergement des personnes défavorisées ;

« – le programme local de prévention des déchets ménagers et assimilés ;

« – le schéma métropolitain des enseignements artistiques ;

« – les schémas d’organisation sociale et médico-sociale. 

« La conférence métropolitaine est également amenée à rendre un avis, préalablement à celui rendu par le conseil de la métropole, sur le projet de schéma de cohérence territoriale et sur le projet de plan de déplacements urbains.

« Les projets de délibérations du budget primitif de la métropole de Lyon et ceux ayant trait aux dotations financières aux communes situées sur son territoire sont présentés pour information à la conférence métropolitaine préalablement à leur adoption par le conseil de la métropole.

« Cette instance est présidée de droit par le président du conseil de la métropole et comprend les maires des communes. Elle se réunit au moins quatre fois par an, à l’initiative du président du conseil de la métropole ou dans la limite de deux réunions par an, à la demande d’un tiers des maires, sur un ordre du jour déterminé.

« Les avis de la conférence métropolitaine sont adoptés à la majorité simple des maires représentant la moitié de la population totale des communes situées sur le territoire de la métropole de Lyon.

« Les modalités de fonctionnement de la conférence métropolitaine sont déterminées par le règlement intérieur du conseil de la métropole. » 

Article 3

A la première phrase du premier alinéa de l’article L. 3633-3 du code général des collectivités territoriales, le mot : « six » est remplacé par le mot : « neuf ». 

Article 4

Les trois derniers alinéas de l’article L. 3631-5 du code général des collectivités territoriales sont remplacés par un alinéa ainsi rédigé :

« Les articles L. 3122-5 à L. 3122-7 sont applicables à la commission permanente de la métropole de Lyon. »