Des droits d’entrée et/ou redevances ne sont pas justifiés dans un contrat de concession : est-ce que cela entraîne la nullité du contrat en entier ?

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Des droits d’entrée et/ou redevances ne sont pas justifiés dans une convention de délégation de service public ou autre contrat de concession : est-ce que cela entraîne la nullité du contrat en entier ? Réponse du juge : NON. Et le Conseil d’Etat d’ouvrir la porte à des régularisations ou à des applications de la convention en dépit de ce vice, lequel glisse progressivement en quelques décennies de péché mortel au rang de péché véniel. Un vice mineur qui peut avoir toutefois des conséquences financières majeures…. Mais là encore, le souhait du juge de sauver les contrats des broutilles et de faire prévaloir le principe de loyauté dans les relations contractuelles a frappé. Dans un sens qui sécurise, en effet, les relations contractuelles (sauf sans doute si ce vice a été déterminant au stade de la passation, puis de l’équilibre contractuel). 

 

Une délégation de service public peut imposer à l’attributaire de payer un droit d’entrée (pour reprendre les investissements non amortis, typiquement) et des redevances.

Cela dit, ces droits d’entrée ont, depuis 1995, été fortement encadrés (voire dans certains domaines interdits), longtemps, par l’article L. 1411-2 du Code général des collectivités territoriales (CGCT) et par l’article 40 de la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993. Il n’en étaient pas moins licites dans leur principe.

Mais ces droits d’entrée comme d’ailleurs les redevances versées par le délégataire à la collectivité délégante doivent être justifiés, à peine de nullité, dans les conventions de DSP. 

Sources : CE, avis n° 371234, 19 avril 2005 ; CE, 14 janvier 1998, n° 161091 ; CAA Bordeaux, 23 mai 2006, n° 03BX00062 ; AA Marseille, 27 juill. 2008, n° 06MA0223 ; CAA Bordeaux, 9 juin 2011, n° 09BX00894 ; TA Orléans, ord., 15 juill. 2016, n° 1602056, Sté Telecom service…. 

Aujourd’hui, s’appliquent les articles L. 3114-4 et L. 3114-5 du Code de la commande publique (CCP) dont il ressort en concession (au sens large qui prévaut désormais — ce qui terminologiquement est un retour aux sources —… et qui inclut les DSP ; voir l’article L. 1121-3 de ce même code). Ces textes posent les principes suivants :

« Les montants et les modes de calcul des droits d’entrée et des redevances versées par le concessionnaire à l’autorité concédante doivent être justifiés dans le contrat de concession. »

ET

« Le versement par le concessionnaire de droits d’entrée à l’autorité concédante est interdit quand le contrat de concession concerne l’eau potable, l’assainissement ou les ordures ménagères et autres déchets».

Donc ces éléments doivent apparaître dans le DCE pour la mise en concurrence et ensuite, non seulement figurer, mais être justifiés dans le contrat de DSP ou, plus largement, dans toute concession.

Nous savions déjà que l’omission de ces points pouvait entraîner l’illicéité desdits droits (voir CE, 14 janvier 1998, n° 161091, précité), mais pas forcément du contrat en entier. 

Un arrêt important du Conseil d’Etat pose que l‘omission de faire figurer dans une convention de délégation de service public (ou toute concession désormais) la justification des montants et modes de calcul des droits d’entrée et des redevances versées par le délégataire à la collectivité délégante ne donne pas un caractère illicite au contrat ni n’affecte les conditions dans lesquelles les deux parties ont donné leur consentement et peut, au demeurant, être régularisée. Dès lors, une telle omission n’est pas de nature à justifier, en l’absence de toute autre circonstance particulière, que dans le cadre d’un litige entre les parties, l’application de ce contrat soit écartée.

Là encore, le souhait du juge de sauver les contrats des broutilles et de faire prévaloir le principe de loyauté dans les relations contractuelles (il y a là plus qu’une analogie avec CE Ass. 28 décembre 2009 Commune de Béziers, req. n° 304802) a frappé. Dans un sens qui sécurise en effet les relations contractuelles. Et on évitera des contentieux parfois complexes (passage à une indemnisation non plus contractuelles mais fondées sur les dépenses utiles),  sauf sans doute grave irrégularité conduisant à vicier le contrat lui-même.

NB sur ce dernier point, en effet, certains vices du contrat sont trop graves pour que le litige puisse encore être tranché sur le terrain contractuel (CAA Versailles, 28 septembre 2017, n° 16VE02808 et 16VE02809 ; voir aussi et surtout les trois arrêts récents du 10 juillet 2020 et d’autres du 27 mars 2020 (voir : Un contrat administratif illégal peut-il, à ce titre, être résilié unilatéralement ? Avec quelles indemnisations ? Et que se passe-t-il si la nullité d’un contrat résulte de pratiques anticoncurrentielles de son cocontractant ? ). 

 

VOICI CETTE DECISION :

 

Conseil d’État

N° 434353
ECLI:FR:CECHR:2020:434353.20200710
Mentionné aux tables du recueil Lebon
7ème et 2ème chambres réunies

Mme Mireille Le Corre, rapporteur public
CABINET MUNIER-APAIRE ; SCP FOUSSARD, FROGER, avocats

Lecture du vendredi 10 juillet 2020
REPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

Vu les procédures suivantes :

1° Sous le n° 434353, la société Les Moulins a demandé au tribunal administratif de Nantes d’ordonner à la commune de La Guérinière de reprendre les relations contractuelles à la suite de la résiliation de la convention de délégation de service public conclue avec cette société le 27 décembre 2007 pour l’exploitation du camping municipal, de constater la nullité de cette convention et de condamner la commune à lui verser une somme de 1 738 242,31 euros en remboursement des redevances dont elle s’est acquittée depuis 2008 en exécution de la convention. Par un jugement n°s 1501506, 1501529 du 14 mars 2018, le tribunal administratif de Nantes a annulé la convention en litige et condamné la commune à verser à la société Les Moulins la somme de 428 243,63 euros avec les intérêts et leur capitalisation.

Par un arrêt n°s 18NT01946, 18NT01961, 19NT00746 du 19 juillet 2019, la cour administrative d’appel de Nantes a rejeté les appels formés par la commune de La Guérinière et la société Les Moulins contre ce jugement, puis enjoint à la commune de verser à la société la part non encore acquittée de la somme mise à sa charge par le tribunal administratif dans un délai de trois mois à compter de la notification de son arrêt.

Par un pourvoi et un mémoire en réplique, enregistrés les 6 septembre 2019 et 17 juin 2020 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, la commune de La Guérinière demande au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler cet arrêt ;

2°) de mettre à la charge de la société Les Moulins la somme de 4 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

2° Sous le n° 434355, la société Les Moulins a demandé au tribunal administratif de Nantes de condamner la commune de La Guérinière à lui verser une somme de 2 260 692,56 euros HT, soit 3 110 805,60 euros TTC, avec intérêts au taux légal à compter du 13 août 2015, au titre de la part non amortie des investissements qu’elle a réalisés sur le camping de La Guérinière, d’enjoindre à la commune de s’acquitter de cette somme dans un délai de 30 jours à compter de la notification du jugement, sous une astreinte de 200 euros par jour de retard et de mettre à la charge de la commune une somme de 11 920,90 euros au titre des frais d’expertise judiciaire. Par un jugement n° 1600180 du 23 mai 2018, le tribunal administratif de Nantes a condamné la commune de La Guérinière à verser à la société Les Moulins la somme de 1 667 645 euros, mis à la charge des deux parties, à parts égales, les frais d’expertise et rejeté le surplus de leurs conclusions.

Par un arrêt n°s 18NT02517, 19NT01961 du 19 juillet 2019, la cour administrative d’appel de Nantes a rejeté l’appel formé par la commune de La Guérinière contre ce jugement et, sur appel incident formé par la société Les Moulins, porté à 2 001 174 euros TTC la somme mise à la charge de la commune par le tribunal administratif, puis enjoint à la commune de verser à la société la part non encore acquittée de la somme mise à sa charge par le tribunal administratif dans un délai de quatre mois à compter de la notification de son arrêt.

Par un pourvoi et un mémoire en réplique, enregistrés les 6 septembre 2019 et 19 mai 2020 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, la commune de La Guérinière demande au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler cet arrêt ;

2°) de mettre à la charge de la société Les Moulins la somme de 4 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

…………………………………………………………………………

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :
– le code général des collectivités territoriales ;
– le code de justice administrative et l’ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020 modifiée ;

Après avoir entendu en séance publique :

– le rapport de M. Jean Sirinelli, maître des requêtes en service extraordinaire,

– les conclusions de Mme Mireille Le Corre, rapporteur public ;

La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, au cabinet Munier-Apaire, avocat de la commune de La Guérinière et à la SCP Foussard, Froger, avocat de la société Les moulins ;

Vu la note en délibéré, enregistrée le 1er juillet 2020 sous les n°s 434353 et 434355, présentée par la société Les Moulins ;

Considérant ce qui suit :

1. Les pourvois visés ci-dessus présentent à juger les mêmes questions. Il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision.

2. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que, par une convention conclue le 27 décembre 2007, la commune de La Guérinière a confié à la société Les Moulins l’exploitation du camping municipal pour une durée de quinze ans. Par une décision du 13 février 2015, le maire de La Guérinière a prononcé, avec effet immédiat, la résiliation de cette convention aux torts exclusifs de la société Les Moulins. Par une première requête, cette société a demandé au tribunal administratif de Nantes de constater la nullité de la convention en litige et de condamner, sur le fondement de la responsabilité quasi-contractuelle, la commune de La Guérinière à lui verser une somme de 1 738 242, 31 euros correspondant aux redevances dont elle s’est acquittée en application de la convention. Par un jugement du 14 mars 2018, le tribunal administratif de Nantes a annulé la convention et condamné la commune à verser à la société Les Moulins la somme de 428 243,63 euros. Par un arrêt n°s 18NT01946, 18NT01961, 19NT00746 du 19 juillet 2019, la cour administrative d’appel de Nantes a rejeté les appels formés par la commune de La Guérinière et la société Les Moulins contre ce jugement. Par une seconde requête, la société Les Moulins a demandé au tribunal administratif de Nantes de condamner, sur le fondement de la responsabilité quasi-contractuelle, la commune de La Guérinière à lui verser une somme de 3 110 805,60 euros TTC au titre des investissements qu’elle a réalisés sur le camping municipal avant la résiliation de la convention. Par un jugement du 23 mai 2018, le tribunal administratif de Nantes a condamné la commune à verser à la société la somme de 1 667 645 euros. Par un arrêt n°s 18NT02517, 19NT01961 du 19 juillet 2019, la cour administrative d’appel de Nantes a rejeté l’appel formé par la commune de La Guérinière contre ce jugement, porté le montant de la condamnation à 2 001 174 euros et enjoint à la commune de La Guérinière de verser à la société Les Moulins la part non acquittée de cette condamnation.

Sur le pourvoi dirigé contre l’arrêt n°s 18NT01946, 18NT01961, 19NT00746 :

3. Lorsque les parties soumettent au juge un litige relatif à l’exécution du contrat qui les lie, il incombe en principe à celui-ci, eu égard à l’exigence de loyauté des relations contractuelles, de faire application du contrat. Toutefois, dans le cas seulement où il constate une irrégularité invoquée par une partie ou relevée d’office par lui, tenant au caractère illicite du contrat ou à un vice d’une particulière gravité relatif notamment aux conditions dans lesquelles les parties ont donné leur consentement, il doit écarter le contrat et ne peut régler le litige sur le terrain contractuel.

4. Il ressort des énonciations de l’arrêt contesté que la cour administrative d’appel a qualifié la convention du 27 décembre 2007 en litige de délégation de service public et a estimé en conséquence applicables les dispositions précitées de l’article L. 1411-2 du code général des collectivités territoriales aux termes desquelles, dans sa version alors applicable :  » Les montants et les modes de calcul des droits d’entrée et des redevances versées par le délégataire à la collectivité délégante doivent être justifiés dans ces conventions (…) « . Elle a souverainement relevé que cette convention prévoyait le versement d’une redevance à la commune sans comporter de stipulations portant justification du montant ou du mode de calcul de cette redevance et en a déduit la méconnaissance des dispositions précitées de l’article L 1411-2. Une telle omission, qui ne donne pas un caractère illicite au contrat ni n’affecte les conditions dans lesquelles les deux parties ont donné leur consentement et peut, au demeurant, être régularisée, n’est pas de nature à justifier, en l’absence de toute autre circonstance particulière, que dans le cadre d’un litige entre les parties, l’application de ce contrat soit écartée. Par suite, la cour a commis une erreur de qualification juridique en estimant que la méconnaissance des dispositions de l’article L. 1411-2 du code général des collectivités territoriales constituait, à elle seule, un vice d’une particulière gravité justifiant l’inapplication de la convention au litige.

5. Il résulte de ce qui précède, sans qu’il soit besoin d’examiner l’autre moyen du pourvoi, que la commune de La Guérinière est fondée à demander l’annulation de l’arrêt qu’elle attaque.

Sur le pourvoi dirigé contre l’arrêt n°s 18NT02517, 19NT01961 :

6. Il ressort des énonciations de l’arrêt attaqué que la cour administrative d’appel de Nantes a condamné, sur le fondement de la responsabilité quasi-contractuelle, la commune de La Guérinière à verser à la société Les Moulins une somme de 2 001 174 euros TTC au titre des dépenses utiles. Il résulte de ce qui a été dit au point 4 que la cour ne pouvait pas écarter l’application de la convention du 27 décembre 2007 pour condamner la commune sur le fondement de la responsabilité quasi-contractuelle. Par suite, sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens du pourvoi, la commune de La Guérinière est fondée à demander l’annulation de l’arrêt qu’elle attaque par voie de conséquence de l’annulation de l’arrêt n°s 18NT01946, 18NT01961, 19NT00746.

Sur les pourvois incidents :

7. L’annulation des arrêts attaqués rend sans objet les pourvois incidents de la société Les Moulins. Il n’y a donc pas lieu d’y statuer.

Sur les conclusions présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

8. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la société Les Moulins la somme de 5 000 euros à verser à la commune de La Guérinière au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Ces dispositions font obstacle à ce qu’une somme soit mise à la charge de cette commune qui n’est pas, dans les présentes instances, la partie perdante.

D E C I D E :
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Article 1er : Les arrêts de la cour administrative d’appel de Nantes du 19 juillet 2019 sont annulés.
Article 2 : Il n’y a pas lieu de statuer sur les pourvois incidents de la société Les Moulins.
Article 3 : Les affaires sont renvoyées à la cour administrative d’appel de Nantes.
Article 4 : La société Les Moulins versera à la commune de La Guérinière une somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Ses conclusions présentées au même titre sont rejetées.
Article 5 : La présente décision sera notifiée à la commune de La Guérinière et à la société Les Moulins.

merci