Éric Landot Brèves et articles

Réforme de la haute fonction publique : au JO de ce matin, franchissement d’une nouvelle étape, pour les inspections générales et autres organes de contrôle (confirmation d’une logique de présence temporaire et « fonctionnalisée » dans ces missions avec quelques garanties communes) 

La réforme de la haute fonction publique de l’Etat vient de connaître, au JO de ce matin, une nouvelle étape avec un décret relatif aux inspections générales et autres missions de contrôle. 

  • I. Rappel de ce que sont les grandes lignes de la Haute fonction publique de l’Etat et de la réforme des inspections générales dans ce cadre
    • I.A. De l’ENA à l’INSP ; avec divers débats y compris pour les juridictions
    • I.B. Une réforme plus large qui dépasse de loin le changement de l’ENA
    • I.C. Une fusion des corps, avec une grande DRH
    • I.D. Une réforme inachevée
  • II. Au JO de ce jour : suite du processus d’extinction/fusion des corps avec le volet inspections générales et autres organes de contrôle ; confirmation d’une logique de présence temporaire et « fonctionnalisée » dans ces missions avec quelques garanties communes
    • II.A. La réforme de décembre dernier
    • II.B. L’étape franchie au JO de ce matin

 

 

I. Rappel de ce que sont les grandes lignes de la Haute fonction publique de l’Etat et de la réforme des inspections générales dans ce cadre

 

I.A. De l’ENA à l’INSP ; avec divers débats y compris pour les juridictions

 

Tout avait commencé par des annonces du Président de la République sur la suppression (en réalité une réforme) de l’ENA et par le rapport Bassères à ce sujet.

Puis vint le décret n° 2021-1556 du 1er décembre 2021 :

 

Bref l’ENA fut remplacée par l’INSP. Certes. Dans un domaine où le modèle français diffère de celui des ces voisins. Certes. Mais ce train de réformes en cachait un autre :

 

Cette ordonnance, attaquée par de nombreux syndicats de la haute fonction publique, a donné lieu à une QPC transmise au Conseil constitutionnel portant plus particulièrement sur l’adaptation de ce régime aux juridictions administratives (en termes d’indépendance notamment mais aussi, en filigrane, en termes de blocages de carrières entre TA-CAA et CE…). Par une décision décision n° 2021-961 QPC du 14 janvier 2022, le Conseil constitutionnel a rejeté cette QPC :

 

 

 

I.B. Une réforme plus large qui dépasse de loin le changement de l’ENA

 

Avec les principes de réforme suivants, pour reprendre les formulations gouvernementales :

  • « la prise de risque doit être valorisée dans le cadre du statut de la fonction publique ; »
  • « la diversité des expériences acquises doit constituer la principale condition d’accès aux fonctions supérieures. À cette fin, les missions opérationnelles seront privilégiées pour les premiers emplois plutôt que les fonctions juridictionnelles, de contrôle ou d’inspection. Les expériences dans les services déconcentrés ou au sein des opérateurs de l’État ; »
  • « la qualité des pratiques professionnelles doit être le principal élément d’appréciation permettant aux employeurs de confier des responsabilités et de nommer aux emplois de direction de l’État
    De plus, afin de mettre en place une véritable gestion des ressources humaines, plus stratégique et davantage individualisée, une délégation interministérielle à l’encadrement supérieur de l’État sera créée et placée sous l’autorité du Premier ministre et du ministre chargé de la fonction publique. Sa mission consistera, en lien étroit avec les ministères qui demeureront les gestionnaires de proximité, à accompagner chaque fonctionnaire dans sa carrière.
    Quant aux membres du Conseil d’État, aux magistrats de la Cour des comptes, des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel et des chambres régionales et territoriales des comptes, ils se verront appliquer les mêmes principes de mobilité, d’ouverture et d’évaluation. Nul ne pourra ainsi exercer des fonctions dans les juridictions administratives et financières sans avoir au préalable exercé au sein de l’administration. Il ne sera plus possible d’accéder aux grades supérieurs sans avoir accompli des mobilités. »

 

… avec un lien opéré avec les principes du programme « Talents du service public ».

Les principes de l’INSP sont les suivants  :

– tronc commun (sans fusion des écoles elles-mêmes ENA puis INSP, INET, ENM, EHESP, EN3S, ENSP, ENAP, EOGN, ENSV et 5 école d’application de Polytechnique : AgroParisTech, ENCP, Ecoles des Mines, ENSAE, ENSTA)
– formation continue
– analogie avec ce qu’est, pour l’armée, l’Ecole de guerre (« intégre un programme de formation aux fonctions de direction […] pour ceux qui ont vocation àaccéde aux emplois dirigeants de l’Etat. Il s’agit ainsi d’assurer une formation continue d’excellence pour les viviers de talents issus des trois versants de la fonction publique, de la magistrature et du secteur privé afin de leur permettre dacquéri les compétence et l’ouverture d’esprit attendues d’un cadre dirigeant de l’Etat ] »

Le principe du classement de sortie ne serait finalement pas remis en cause à court terme, mais est présenté comme un modèle à dépasser à terme

Tous les élèves sortant de l’INSP seront affecté sur des postes « opérationnels » avant de pouvoir rejoindre des postes juridictionnels ou en inspection générale.

Ces postes pourront être dans les services déconcentrés de l’Etat, mais aussi en administration centrale, dans les opérateurs, ou encore dans les services de l’Etat en Europe ou à l’étranger.

Le nombre de postes offerts dans les services déconcentre de l’Etat ou dans des implantations territoriales des établissement publics de l’Etat a vocation à s’accroître progressivement.

Mais, finalement, les délais de présence en poste opérationnel sur le terrain, comme un officier qui commencerait par encadrer une section même s’il se destine à une carrière d’état major, pourrait dépendre du rang de classement (ou de ce qui lui succèdera), pour que les carrières de ceux sortant dans la botte puissent tout de même ne pas sembler moins attractives.

 

 

I.C. Une fusion des corps, avec une grande DRH

 

Il a été, dans ce cadre, voulu que soient supprimés, ou plutôt en réalité fusionnés, les grands corps (malades ?) de l’Etat, pour faciliter la mobilité entre corps, avoir une vraie GRH globale, éviter les guéguerres entre clans /corps :

  • décret n° 2021-1550 du 1er décembre 2021 portant statut particulier du corps des administrateurs de l’Etat
  • décret n° 2021-1648 du 13 décembre 2021 (échelonnement indiciaire des corps et des emplois communs aux administrations de l’État et de ses établissements publics ou afférent à plusieurs corps de fonctionnaires de l’État et de ses établissements publics)

Voir :

 

Mais évidemment, cette grande fusion a suscité de nombreuses oppositions, qu’il serait trop facile et caricatural de limiter aux réactions corporatistes. Par exemple, les hauts cadres du Quai d’Orsay ont signalé qu’il était tout de même difficile de méconnaître la spécifiés de leurs compétences et domaines d’action… Ce à quoi les représentants du Gouvernement évoquaient que bien sûr chacun allait en général rester dans ses domaines de compétences mais qu’il était idiot de rigidifier le régime et de s’interdire des mobilités.

C’est dans ce cadre que L’Etat s’est doté d’une grande DRH (DIESE + délégués ministériels) avec le :

  • décret n° 2021-1775 du 24 décembre 2021 relatif à la délégation interministérielle à l’encadrement supérieur de l’Etat, aux délégués ministériels à l’encadrement supérieur et au comité de pilotage stratégique de l’encadrement supérieur de l’Etat (NOR : PRMX2137666D)
  • voir : L’Etat se dote d’une grande DRH (DIESE + délégués ministériels) 

 

Placée auprès du Premier ministre, la DIESE est, depuis le 1er janvier 2022,  chargée :

  • d’une part, de définir, coordonner et animer la politique des ressources humaines en matière d’encadrement supérieur et dirigeant de l’Etat (en lien avec un comité de pilotage stratégique de l’encadrement supérieur de l’Etat)
  • et, d’autre part, de participer à une gestion des ressources humaines individualisée de certains de ces personnels.

… y compris la tutelle de l’INSP (qui ne relèvera donc plus  à ce titre de la DGAFP).

Chaque département ministériel est, ou sera, doté d’un délégué ministériel à l’encadrement supérieur chargé de coordonner et mettre en œuvre la politique des ressources humaines ministérielle dans le cadre de la politique interministérielle fixée par la DIESE.

Enfin, est créé un comité de pilotage stratégique de l’encadrement supérieur de l’Etat, présidé par le délégué interministériel.

 

 

I.D. Une réforme inachevée

 

Mais nombre de réformes seront à mettre en œuvre au fil du mandat 2022-2027

  • la réforme des épreuves de concours,
  • la spécialisation des élèves durant la scolarité et la fameuse fin du classement, ou plus probablement sa réforme
  • lien avec les lignes directrices de gestion (LDG) ministérielles voire interministérielles,
  • etc.

Et sur tout cela les candidats à l’élection présidentielle ne sont pas tous au même diapason…

 

II. Au JO de ce jour : suite du processus d’extinction/fusion des corps avec le volet inspections générales et autres organes de contrôle ; confirmation d’une logique de présence temporaire et « fonctionnalisée » dans ces missions avec quelques garanties communes

 

II.A. La réforme de décembre dernier

 

La logique de ces réformes, et notamment de l’accès aux ex grands corps et aux inspections générales après quelques années de terrain (voir ci-avant I.A. et I.B.) ainsi que de la fusion desdits corps de la haute fonction publique avec une grande DRH créée à cette occasion (voir supra I.C.)… conduit à la fusion/suppression — annoncée — aussi des grands corps d’inspection générale.

Une première étape sur ce point a été opérée par l’article 13 du décret n° 2021-1550 du 1er décembre 2021, précité, portant statut particulier du corps des administrateurs de l’Etat.

Par ce texte, un grand nombre de corps, dont des corps d’inspection, ont été mis en extinction avec intégration à terme dans le corps des administrateurs de l’Etat (nous avons mis en souligné dans cette liste ce qui concerne les corps d’inspection générale ou de contrôle qui y ressemblent) :

I. – Les membres du corps des administrateurs civils régi par le décret n° 99-945 du 16 novembre 1999 portant statut particulier du corps des administrateurs civils et du corps des conseillers économiques régi par le décret n° 2004-1260 du 25 novembre 2004 fixant le statut particulier du corps des conseillers économiques sont intégrés dans le corps des administrateurs de l’Etat à la date d’entrée en vigueur du présent décret.
Les attributions dévolues aux administrateurs civils et aux conseillers économiques sont exercées par les administrateurs de l’Etat régis par le présent décret.
II. – A compter du 1er janvier 2023, sont placés en voie d’extinction :
1° Le corps des sous-préfets régi par le décret n° 64-260 du 14 mars 1964 portant statut des sous-préfets ;
2° Le corps des préfets régi par le décret n° 64-805 du 29 juillet 1964 fixant les dispositions réglementaires applicables aux préfets ;
3° Le corps des conseillers des affaires étrangères et le corps des ministres plénipotentiaires régis par le décret n° 69-222 du 6 mars 1969 relatif au statut particulier des agents diplomatiques et consulaires ;
4° Le corps de l’inspection générale des finances régi par le décret n° 73-276 du 14 mars 1973 relatif au statut particulier du corps de l’inspection générale des finances ;
5° Le corps de l’inspection générale de l’administration au ministère de l’intérieur régi par le décret n° 81-241 du 12 mars 1981 portant statut de l’inspection générale de l’administration au ministère de l’intérieur ;
6° Le corps de l‘inspection générale de l’agriculture régi par le décret n° 2001-1038 du 8 novembre 2001 portant statut particulier du corps de l’inspection générale de l’agriculture ;
7° Le corps de l’inspection générale des affaires culturelles régi par le décret n° 2003-446 du 19 mai 2003 portant statut du corps de l’inspection générale des affaires culturelles ;
8° Le corps des inspecteurs généraux et inspecteurs de l’administration du développement durable régi par le décret n° 2005-367 du 21 avril 2005 relatif au statut particulier du corps des inspecteurs généraux et inspecteurs de l’administration du développement durable ;
9° Le corps du contrôle général économique et financier régi par le décret n° 2005-436 du 9 mai 2005 portant statut particulier du corps du contrôle général économique et financier ;
10° Le corps des administrateurs des finances publiques régi par le décret n° 2009-208 du 20 février 2009 relatif au statut particulier des administrateurs des finances publiques ;
11° Le corps des administrateurs du Conseil économique, social et environnemental régi par le décret n° 2009-940 du 29 juillet 2009 fixant les dispositions statutaires applicables aux corps des administrateurs et des administrateurs adjoints du Conseil économique, social et environnemental ainsi que les dispositions applicables aux emplois de chef de service, de directeur de projet et de chef de mission ;
12° Le corps de l’inspection générale des affaires sociales régi par le décret n° 2011-931 du 1er août 2011 portant statut particulier du corps de l’inspection générale des affaires sociales ;
13° Le corps de l’inspection générale de l’éducation, du sport et de la recherche régi par le décret n° 2019-1001 du 27 septembre 2019 relatif au statut particulier du corps de l’inspection générale de l’éducation, du sport et de la recherche.
III. – Les membres des corps mentionnés au II peuvent, à compter du 1er janvier 2023, demander leur intégration dans le corps des administrateurs de l’Etat régi par le présent décret. Un droit d’option est ouvert à ce titre, jusqu’au 31 décembre 2023, aux membres de ces corps, quelle que soit la position statutaire dans laquelle ils se trouvent, dans des conditions définies par décret en Conseil d’Etat. Il est exercé de façon expresse par chaque agent, par un écrit daté et signé. En l’absence de choix exprès dans le délai imparti, l’agent est maintenu dans son corps d’origine.

 

L’article 15 de ce décret est ainsi rédigé :

Les fonctionnaires détachés dans les corps mentionnés au I de l’article 13 peuvent, à la date d’effet du présent décret :
1° Soit poursuivre leur détachement dans le corps des administrateurs de l’Etat pour la durée restant à courir ;
2° Soit demander à être intégrés dans le corps des administrateurs de l’Etat.
Les services accomplis dans leur corps d’origine par les fonctionnaires reclassés en application du présent article sont considérés comme des services effectifs dans le corps des administrateurs de l’Etat.

 

Selon Acteurs publics (voir ici) 2 917 personnes étaient concernées par ce régime de droit d’option :

 

 

 

II.B. L’étape franchie au JO de ce matin

 

Au JO de ce matin se trouve le décret n° 2022-335 du 9 mars 2022 relatif aux services d’inspection générale ou de contrôle et aux emplois au sein de ces services (NOR : TFPF2139304D) :

Ce décret :
  • fixe les dispositions communes à l’ensemble des emplois au sein des services d’inspection générale ou de contrôle, ainsi que les dispositions relatives aux chefs de ces services. Il s’agit des services suivants :
    • 1° Le Conseil général de l’alimentation, de l’agriculture et des espaces ruraux ;
    • 2° Le Conseil général de l’environnement et du développement durable ;
    • 3° Le Contrôle général économique et financier ;
    • 4° L’Inspection générale de l’administration ;
    • 5° L’Inspection générale des affaires culturelles ;
    • 6° L’Inspection générale des affaires sociales ;
    • 7° L’Inspection générale de l’éducation, du sport et de la recherche ;
    • 8° L’Inspection générale des finances ;
    • 9° L’Inspection générale de la justice, pour les emplois d’inspecteurs généraux et d’inspecteurs de la justice régis par le décret du 10 mai 2017 susvisé.
  • prévoit les modalités de sélection des candidats à ces emplois, en définit le vivier et fixe les conditions d’expérience professionnelle exigées pour les occuper :
    • Toute création ou vacance d’un des emplois relevant de l’un des services mentionnés à l’article 1er, constatée ou prévisible, fait l’objet d’un avis publié sur l’espace numérique commun aux trois fonctions publiques
    • Sous réserve des dispositions particulières relatives à l’organisation de chaque service, le chef d’un service d’inspection générale ou de contrôle dirige et organise le service, répartit les missions et fait connaître les conclusions des travaux des agents du service aux ministres intéressés et, le cas échéant, au Premier ministre. Il veille à la qualité et à l’impartialité des travaux des agents du service ainsi qu’au respect des obligations déontologiques par ses agents.
    • des règles sont posées pour la nomination et la fin des fonctions dans l’emploi d’un chef d’un de ces services, avec quelques garanties déontologiques qui sans doute donneront lieu à débats sur le point de savoir si celles-ci sont, ou non, suffisantes
    • Sans préjudice des dispositions législatives et réglementaires concernant chaque service d’inspection générale ou de contrôle, les personnes nommées pour occuper des emplois d’inspection générale ou de contrôle dans les services mentionnés à l’article 1er exercent des missions d’inspection, de contrôle ou d’évaluation. Elles peuvent également exercer des missions de conseil, d’appui, d’audit, d’enquête et d’expertise.
      Ces missions peuvent être effectuées à la demande du Premier ministre.
    • Les agents exerçant des fonctions d’inspection générale ou de contrôle au sein des services mentionnés à l’article 1er sont recrutés, nommés et affectés dans des conditions garantissant leur capacité à exercer leurs missions avec indépendance et impartialité.
    • Les emplois régis par le présent chapitre sont répartis en trois groupes, dénommés groupe I, groupe II et groupe III, en fonction des missions susceptibles d’être confiées aux membres du service, du niveau de responsabilité, du degré d’expertise exigé ou de la diversité du parcours professionnel antérieur.
      Les nominations dans les emplois du groupe I sont décidées par décret du Président de la République, sur proposition du ou des ministres sous l’autorité desquels le service est placé. Les nominations dans les emplois des groupes II et III sont décidées par arrêté du Premier ministre, sur proposition des mêmes ministres. Un grand nombre de règles de ce décret dépendent ensuite de cette ventilation en trois groupes.
    • Les fonctionnaires, les officiers supérieurs et les magistrats de l’ordre judiciaire nommés dans l’un des emplois de ces inspections ou administrations de contrôle sont placés en position de détachement.Les autres agents recrutés sur ces emplois des services d’inspection générale ou de contrôle le sont par contrat écrit. Dans tous les cas, une période probatoire de 6 mois est prévue.
    • Toute nomination dans un tel emploi est prononcée après avis d’un comité de sélection qui procède à l’examen préalable des candidatures.
      Le chef du service peut écarter toute candidature qui, de manière manifeste, ne correspond pas au profil recherché pour l’emploi à pourvoir.
    • Le comité auditionne les candidats qu’il a présélectionnés.
      Le comité de sélection comprend au moins trois personnes :
      1° Le chef du service d’inspection générale ou de contrôle concerné ou un membre de ce service occupant un emploi relevant du groupe I, désigné par lui ;
      2° Une ou plusieurs personnalités qualifiées dans les domaines de compétence de l’emploi à pourvoir ;
      3° Une personnalité qualifiée justifiant de compétences en matière de ressources humaines, extérieure au ministère dont relève le service.
    • Les personnes régies par le présent chapitre sont nommées pour une durée initiale maximale de cinq ans, qui est renouvelable, sans que la durée d’exercice continue des fonctions dans l’emploi concerné puisse excéder dix ans. Trois mois au moins avant le terme de la période initiale de cinq ans, l’agent peut demander à être reconduit dans son emploi. La décision de renouvellement intervient deux mois au plus tard avant le terme de cette période de cinq ans.
  • procède à la modification des dispositions des statuts particuliers des corps d’inspection générale ou de contrôle placés en extinction en vertu du II de l’article 13 du décret n° 2021-1550 du 1er décembre 2021, précité. Voir sur ce point les articles 20 à 32 du décret publié au JO de ce matin.