TEOM : le juge admet la prise en compte de charges exceptionnelles de fonctionnement ainsi que des excédents à 2 chiffres

Schématiquement, en matière de fixation des taux de taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM), le juge estime :

  • que la TEOM est une ressource dédiée et affectée aux OM et qu’il est interdit d’avoir une TEOM trop excédentaire… ou plus précisément, pour reprendre la formulation du juge, dont le taux ne doit pas « être manifestement disproportionné » par rapport au montant des dépenses « tel qu’il peut être estimé à la date du vote de la délibération fixant ce taux »
  • qu’il doit exercer un contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation sur l’équilibre du budget… erreur manifeste d’appréciation qui se trouve parfois constituée dans des cas qui sont pour le gestionnaire public loin d’être manifestes !
  • que loi impose de prendre en compte la notion de « dépense réelle d’investissement », mais sans que soit précisée par le législateur la faculté d’intégrer les provisions, les sommes conservées pour un futur autofinancement dans le cadre d’un plan pluriannuel d’investissement (PPI)
  • qu’il n’est pas légal (sauf pour des pourcentages très faibles) de prévoir un excédent de précaution
  • qu’il peut même en résulter la gratuité in fine pour le contribuable victorieux au contentieux… Voir :

Oui mais le droit évolue d’une manière générale dans un sens plus proche de ce qu’est la réalité des budgets locaux depuis deux ans (I), avec notamment des évolutions nettes du juge en matière d’excédents admissibles (II).
ET LE CONSEIL D’ETAT VIENT DE RENDRE UNE DÉCISION INTÉRESSANTE QUI CONFIRME QUE DANS CE CALCUL IL FAUT BIEN PRENDRE EN COMPTE LES CHARGES — MÊME EXCEPTIONNELLES — DE FONCTIONNEMENT (hors dépenses d’ordre), dans une affaire où il a en sus accepté des excédents dépassant les 13 puis 11%.

 

 

I. Un régime strict, mais qui, depuis 2 ans, devient moins déraisonnable

 

A la suite du célèbre arrêt Auchan de 2014, les collectivités ont eu pendant 6 ou 7 ans à subir une avalanche de mauvaises nouvelles :

  • les TEOM excédentaires sont devenues vite illégales, même pour des débords fort limités
  • le juge a imposé des modes de calcul inquiétants
  • le contribuable requérant peut même y gagner une gratuité fiscale
  • la facture qui in fine reposait sur l’Etat incombe désormais aux collectivités
  • le juge a admis la possibilité d’actions en reconnaissance de droits (une des variantes des class actions à la française), en ce domaine.

Mais après 6 ou 7 ans de vaches maigres, voici que depuis deux ans un spectaculaire rééquilibrage est opéré par le juge administratif, au point que l’on peut penser que les jurisprudences en ce domaine sont maintenant non seulement stabilisées, mais aussi moins déséquilibrées :

Voici une vidéo à ce sujet faite au printemps 2022 et qui parcourt en 10 mn 25 ce sujet tout à fait passionnant si on tente de passer du contentieux à la prévention des contentieux, de l’attaque à la prévention des attaques :

https://youtu.be/aCaqgLChyLU

 

Sources citées au fil de cette vidéo par ordre d’apparition : CE, 31 mars 2014, Auchan, n°368111 ; TA Lyon, 9/1/2015, n°1402323 ; TA de Montreuil, 18 mai 2017, n°s 1434675 et 1439146, Groupe Auchan SA (voir cependant ensuite Conseil d’État, 11/07/2018, n° 412263) ; TA Lyon, 4 décembre 2017, n°1506949 et 1605089, n° 1507006 et 1507008, n°1507046, n°1507047, etc. ; CE 19/03/2018, n° 402946 ; CE, 25/06/2018, n° 414056 ; articles L. 2331-2 et L. 2331-4 du CGCT ;  TA Montreuil, 8 octobre 2018, n°1643344 – 1643345 ; CE, 28 avril 2014, n°357090 ; Jugements rendus le 23 mai 2018 par le TA de Cergy-Pontoise ; conclusions de M. Toutée sur CE, 8 juin 1990, Assaupamar, n°93191, publié au rec. ; CE, 18 mai 2018, n° 411045 et 411583 ; CE, 24/10/2018, Casino, n°413895 ;  III de l’article 1639 A du CGI ; TA Lyon, 14 novembre 2018, n° 1702610 ; LFI 2019 n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 ; art. L. 3662-2 et L. 5219-8-1 du CGCT ; CE, 20 septembre 2019, n° 419661 ; art. 1520 et 1521 du CGI ; CE, 13 février 1980, S.A. « Au Bon Marché », n° 10697, rec. T. p. 671 ; 
CE, 12 mars 2021, n° 442583, à publier aux tables du rec. ; CE, 1er juillet 2020, n° 424288 ; TA Lyon, n° 1803391-1803392, CANOL, 26 octobre 2020, C+ ; TA Lyon, n° 1904685, CANOL, 26 octobre 2020, C+ ; CE, 4 octobre 2021, n° 448651, à publier au recueil Lebon ; CE, 22 octobre 2021, N° 434900, à publier en intégral au recueil Lebon ; CE, 15 novembre 2021, n° 454125, à publier au recueil Lebon ; art. L. 2333-78 du CGCT ; CE, 29 novembre 2021, n° 454684.

 

II. Une nette évolution s’agissant des pourcentages d’excédents admissibles, sous réserve cependant du fait qu’à chaque fois une approche au cas par cas prévaut 

 

Dans l’affaire « Auchan » concernant Lille Métropole, le juge avait tout de même censuré un excédent… de 2,5 % du budget ! Soit un niveau correspondant à une marge de sécurité…

De même un jugement  concernant cette fois le Grand Lyon portait sur un excédent de 15,5 % qui avait été considéré par le juge comme étant « manifestement disproportionné ». Voici ce jugement :

En revanche :

 

Puis, même si encore une fois le juge ne fixe en ces domaines absolument pas de pourcentage « légal ou illégal », car il privilégie une appréciation au cas par cas, et qu’à l’évidence la taille totale du budget compte (des pourcentages plus larges sont visiblement admis pour les budgets plus petits)… notons tout de même qu’en 2021 le Conseil d’Etat ait admis (pour une communauté d’agglomération) comme n’étant pas manifestement disproportionné un taux de… 14,6% (lequel selon nous n’eût pas manqué d’être censuré quelques années auparavant). Voir :

 

Dans la lignée de l’arrêt précité n° 438897, le TA de Versailles, s’agissant là encore d’une communauté d’agglomération, a même validé comme n’étant pas entaché d’une erreur manifeste d’appréciation un taux d’excédent de 14,58 %.

Fait intéressant, le juge déplore que » les documents budgétaires produits ne permettent pas d’identifier les seules dotations aux amortissements affectées au service des ordures ménagères». Mais (et cela s’avère très logique) il admet que la communauté d’agglomération, à la place, produise « l’inventaire des immobilisations affectées au seul service des ordures ménagères, qui indique le montant de l’amortissement pratiqué au titre de l’année 2018 pour chacune de ces immobilisations » (soit un montant de 962 153,75 euros au titre de l’année 2018). Cette acceptation de substitution est logique (voir ci-avant l’arrêt, précité, n° 424288).

Voici cette décision :

 

 

III. Le Conseil d’Etat vient de rendre une intéressante décision confirmant qu’il faut même alors prendre en compte les charges exceptionnelles de fonctionnement (hors dépenses d’ordre).

 

A ce titre, le Conseil d’Etat reprend sa formulation désormais sacramentelle :

« 4. La taxe d’enlèvement des ordures ménagères susceptible d’être instituée sur le fondement de ces dispositions n’a pas le caractère d’un prélèvement opéré sur les contribuables en vue de pourvoir à l’ensemble des dépenses budgétaires, mais a exclusivement pour objet de couvrir les dépenses exposées par la commune ou l’établissement de coopération intercommunale compétent pour assurer l’enlèvement et le traitement des ordures ménagères et des déchets mentionnés à l’article L. 2224-14 du code général des collectivités territoriales ainsi que les dépenses directement liées à la définition et aux évaluations du programme local de prévention des déchets ménagers et assimilés, non couvertes par des recettes non fiscales affectées à ces opérations. Il s’ensuit que le produit de cette taxe et, par voie de conséquence, son taux, ne doivent pas être manifestement disproportionnés par rapport au montant de ces dépenses, tel qu’il peut être estimé à la date du vote de la délibération fixant le taux de la taxe, déduction faite, le cas échéant, du montant des recettes non fiscales de la section de fonctionnement, telles qu’elles sont définies par les articles L. 2331-2 et L. 2331-4 du code général des collectivités territoriales, relatives à ces opérations.»

 

Mais avec, surtout, cette précision

« Figurent au nombre des dépenses réelles de fonctionnement au sens du 1° du I de l’article 1520 du CGI les charges exceptionnelles de fonctionnement, lorsqu’elles n’ont pas le caractère de dépenses d’ordre.»

 

En l’espèce, s’agissant d’une grande structure (l’établissement public territorial Grand Paris Seine Ouest) le Conseil d’Etat a accepté de prendre en compte les charges exceptionnelles, celles directement exposés pour l’activité du service mais budgétairement imputés à une fonction distincte de la fonction 812 ” collecte et traitement des ordures ménagères “, et enfin 1 960 827 euros en 2019 et 2 006 545 euros en 2020 correspondant à la quote-part du coût des directions ou services transversaux de l’établissement public territorial.

Après ces calculs, le produit attendu de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères « excédait seulement » de 13,84 % en 2019 et de 11,35 % en 2020 le montant des dépenses que cette taxe a vocation à couvrir. Il suit de là que, selon le Conseil d’Etat, décidément bien loin de sa sévérité initiale en termes de pourcentage, les taux fixés par les délibérations dont la légalité est contestée ne pouvaient pas être regardés comme manifestement disproportionnés.

Attention le seuil de 13 % devient vraiment un niveau dangereux et le juge a sans doute été sensible à la diminution de l’excédent.

Source :

Conseil d’État, 14 avril 2023, n° 465403, aux tables du recueil Lebon