Intérêt personnel du maire et urbanisme… mode d’emploi pour éviter les pièges médiatico-judiciaires

Médiapart parle d’un élu qui transige à titre personnel, à son profit, sur un permis de construire délivré par ses services. L’affaire, évidemment médiatisée depuis, semble, en réalité plus complexe. Mais profitons en pour faire un petit rappel des solutions pour éviter tout conflits d’intérêts pour le maire et ses adjoints… notamment en matière d’urbanisme.

 


 

La blogosphère s’amuse ou s’irrite de l’affaire d’un maire qui aurait transigé à titre personnel sur un permis de construire délivré par ses services, affaire soulevée par Médiapart.

Voir :

 

SAUF QUE l’affaire n’est pas aussi simple et que les sommes évoquées pourraient ne pas être celles évoquées par Médiapart. Voir par exemple :

 

Notre but n’est pas et ne peut pas être de traiter de dossiers que nous ne connaissons pas. Notons juste que comme d’habitude, les réseaux sociaux, mais aussi hélas les médias, s’emballent avant que l’on ne découvre qu’ensuite que la réalité était plus complexe que la présentation initialement faite…

Il est plus de notre ressort, en revanche, de présenter les dangers (I) et, surtout, les moyens de ne pas encourir ceux-ci (II).

 

I. un danger à ne pas sous-estimer

 

I.A. risque d’illégalité (qui vient plus vite que prévu…)

 

Certes, en ce domaine, un conflit d’intérêts peut donner lieu à un risque d’illégalité :

  • au titre du droit général applicable aux communes. Voir l’article L. 2131-11 du CGCT
  • et au titre de prohibitions propres au droit de l’urbanisme, voir l’article L. 422‑7 du Code de l’urbanisme. 

Sources : C.E., 14 juin 1995, Girot, n° 115091 ; C.E., 22 novembre 1995, Comité d’action locale de la Chapelle Saint-Sépulcre, n° 095859 ; C.E., 29 décembre 1999, Société STIM Ile-de-France résidentiel SNC, n° 167484 ; C.E., 31 juillet 1996, Cne de Courpalay, n° 116500 : Recp. 335 ; C.E., 23 octobre 1995, Cne de Moiselles et SEMSOMAC, n° 125961 ; C.E., 13 mars 1992, Cne de Savenay c. Kerbriand : Quot.jur., n. 11, 9 février 1993, p. 6 ; C.E., 24 juin 1988, Dedin‑Lasportas c. V. de Périgueux : Rec., T., 1081 et 1085 ; CA.A. Nantes, 26 mai 1999, Valens, n° 97NT02439 : D.A. octobre 1999, p.25, n° 265 ; CA.A. Nantes, 15 avril 1998, Breton : BJDU  4-98, p. 306 ; C.A.A. Paris, 29 décembre 1994,Sirot : Quot.jur., n. 38, 11 mai 1995, p. 2 ; C.A.A. Paris, 26 octobre 1993, Cne de Chatillon et Avy :Rec. p. 475 ; TA Châlons-en-Champagne, 19 octobre 1999, M. François Gérard c/ Danielle Roher, n° 96-1162 ; T.A. Amiens, 24 septembre 1996, Epoux Micheli c/ Préfet de la Somme : G.P., 30 mai 1997…

Pour un exemple récent au stade du PLU, voir :

 

 

II.B. risque pénal (qui peut frapper même les élus moralement honnêtes)

 

Mais il importe surtout de ne pas sous estimer le danger emporté par l’article 432-12 du code pénal (prise illégale d’intérêts).

Nous avons souvent commenté cette infraction, sujet passionnant qui recoupait en grande part notre sujet de thèse de doctorat.

La prise illégale d’intérêts de l’article 432-12 du Code pénal (ex ingérence) ne sanctionne pas que des cas manifestes de fraude : c’est une redoutable arme contre les élus honnêtes et les cadres territoriaux irréprochables. En effet, le juge a une vision extrêmement extensive de cette infraction :

  • une personne sera supposée avoir l’administration ou la surveillance d’une affaire publique, au sens de l’article 432-12 du Code pénal, dès lors qu’il a en charge un domaine en pratique, même par simple bonne volonté en dehors de toute délégation de signature ou de compétence à cet effet ;
  • l’intérêt personnel sanctionnable pourra être, selon le juge, « moral », c’est-à-dire qu’on peut être intéressé non pour son patrimoine matériel, mais pour l’intérêt que l’on porte à autrui, membre de sa famille ou autre. Dès lors ont été sanctionnés des édiles qui auraient du se déporter parce qu’un de leurs familiers se présentait à un poste à pourvoir, ou parce que la commune omettait de percevoir une redevance d’un beau-frère du maire garagiste (encore une affaire de voitures !) dont les voitures occupaient la chaussée alors même que ladite redevance n’avait jamais été payée sous aucune municipalité précédente, nul n’ayant envisagé que cette occupation du domaine pût donner lieu à perception d’une redevance dans le village. Etc.

En 1961, la chambre criminelle de la Cour de cassation l’a très clairement énoncé [1], en exposant que ce délit :

« se consomme par le seul abus de la fonction, indépendamment de la recherche d’un gain ou de tout autre avantage personnel » (Cass. crim., 2 novembre 1961, Jean-Joseph : Bull. crim. 438.)

Autrement dit, pour caricaturer il y a prise illégale d’intérêts même sans intérêt.

Restent quelques dérogations atténuant la rigueur de cette infractions dans les communes de moins de 3 500 habitants.

Sources : Cass. Crim., 20 mars 1990 : Bull. crim., n. 121 ; J.C.P., 1990, IV, 237. Voir aussi Cass. crim., 23 déc. 1952 : Bull. .crim., n. 324. Cass. crim., 2 nov. 1961 : Bull. crim., n. 438. A comparer, dans le même sens, avec Cass. crim. 19 mai 1999, De la Lombardière de Canson et Vittoz (2 espèces) : Droit pénal 1999 n° 139. Cass.crim. 20 févr. 1995 (Inédit). Voir Cass. crim., 22 sept. 1998, Tepa Taratiera : Droit pénal, 1999 n° 21 (intérêt pour la signature d’un contrat d’embauche d’une sœur). Cass. crim., 29 sept. 1999, Procureur général près la CA de Colmar, Kauffmann : Droit pénal, 2000, n° 15.

Pour un cas d’intérêt au profit d’un simple « ami » du maire alors que la commune avait de toute manière intérêt à l’acte constitutif de l’infraction, voir : Cass. crim., 5 avril 2018, n° 17-81.912 (voir ici).

Voir : Intérêt personnel d’un élu :censure du PLU, certes, mais une censure partielle (CAA Bordeaux, 25/1/17, n° 13NC01758) 

 

II. Ces dangers sont pourtant relativement faciles à éviter en droit (avec plus d’outils pour ce faire, notamment en urbanisme, que les élus ne le croient usuellement)…

 

Alors faut-il se résoudre à ne plus rien faire ? Le maire doit-il avoir fait voeu de pauvreté et de chasteté et, en sus, habiter en dehors de la commune ? NON. Mais il faut avoir été assez prudent pour avoir penser à utiliser les outils que voici :

  • il importe d’utiliser à fond les cas de mutualisation des phases d’instruction (ADS), voire le recours à un prestataire privé désormais permis. Cela ne suffit pas dans les cas, de loin les plus nombreux, où le PC reste rendu par le maire mais c’est déjà un début…
  • une solution radicale consiste à déléguer cette compétence à un EPCI dont fait partie la commune pour toutes les autorisations d’urbanisme (art. L.422-3, R.422-3 et L.410-1 du code de l’urbanisme).
  • une solution ponctuelle, mais sécurisée si l’élu n’a pas usé de son influence ne serait-ce qu’au stade de l’instruction du dossier, est de recourir au pouvoir de substitution prévu par l’article L. 422‑7 du Code de l’urbanisme. C’est la solution de base à avoir toujours à l’esprit. 
    • « Si le maire ou le président de l’établissement public de coopération intercommunale est intéressé au projet faisant l’objet de la demande de permis ou de la déclaration préalable, soit en son nom personnel, soit comme mandataire, le conseil municipal de la commune ou l’organe délibérant de l’établissement public désigne un autre de ses membres pour prendre la décision.»
  • et pour les cas où d’autres actes sont à prendre, il faut penser au pendant de ce régime en droit général des communes, à savoir le cadre fixé par l’article L.2122-26 du CGCT.

 

Et si l’élu en cause est un adjoint, par exemple l’adjoint à l’urbanisme, la solution consiste à :

  • éviter toute influence en amont
  • renforcer le cadre et l’indépendance de la phase d’instruction (voir ci-avant)
  • en amont des phases mêmes d’instruction, modifier la délégation de cet adjoint pour que celui-ci n’aie aucun pouvoir sur l’acte à donner pour lequel un conflit d’intérêts est possible.

 

Cela évitera souvent le tribunal médiatique et, presque toujours, la justice des Hommes (et des Femmes…).

Bref, un peu de droit conduit en prison, au moins celle des médias, et beaucoup de droit en éloigne au contraire sans réelle contrainte supplémentaire, sous condition d’être informé et prudent… à temps.

 

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