Un maire peut-il réglementer les accès aux lieux publics et les déplacements ?

Le TA de Toulon vient, sur requête de la LDH, de rendre une ordonnance intéressante et illustration du mode d’emploi posé par le Conseil d’Etat dans l’affaire des masques de Sceaux : il a validé un arrêté d’un maire sur les points précis où le maire pouvait exciper de circonstances locales auxquelles il s’était adapté précisément et proportionnellement… et a censuré ledit arrêté, en matière d’accès aux lieux publics et de déplacement,  quand ces conditions n’étaient pas réunies. Passons tout ceci en revue… 

 

I. En période d’état d’urgence sanitaire, le maire peut user de ses pouvoirs de police générale, mais seulement pour répondre de manière proportionnée à des circonstances locales particulières

 

En application de la nouvelle loi Covid-19 (voir Covid-19 : principaux textes et jurisprudences [mise à jour 27/04/20] ), nous sommes encore plus dans un cadre de pouvoirs de police spéciale qu’auparavant. En effet, cette loi instaure un nouveau « état d’urgence sanitaire » dans le code de la santé publique (art. L. 3131-15 et suivants de ce code) avec de nombreux pouvoirs pour l’Etat (avec une ventilation des pouvoirs entre le Premier Ministre, le ministre de la santé et le préfet) d’interdire ou de limiter des déplacements, de de limiter les rassemblements, de fermer des lieux au public..

Dans le cadre de cet état d’urgence sanitaire, le préfet est doté de pouvoirs de police (police spéciale) considérables. Voir notamment :

Mais ce n’est pas parce qu’il existe une autorité de police spéciale que le maire est obligatoirement dépourvu de l’usage ses pouvoirs de police générale.

Sources : sur le principe voir le célèbre arrêt Lutetia du 18 décembre 1959 ; voir aussi pour des exemples récents CE, 27 juillet 2015, 367484,  ou  CAA Versailles, 4 juillet 2019, 16VE02718)… Mais le juge refuse parfois un tel usage des pouvoirs de police générale quand existe un pouvoir de police spéciale (voir CE, 11 juillet 2019, n° 426060 ; CAA Douai, 12 février 2020, n°19DA02665 ; CAA Paris, 14 février 2020, n° 19PA03800), ou à tout le moins ne l’admette que de manière très limitée en cas d’urgence comme ce fut le cas par exemple en matière d’édifices menaçant ruine (CE, 5 juin 2019, n° 417305). 

Il devenait assez clair que le juge administratif allait laisser une place à l’exercice des pouvoirs de police du maire depuis une décision du Conseil d’Etat (CE, ord., 22 mars 2020, n° 439674) .

Depuis, bonne journée, le juge a confirmé que le maire peut user de ses pouvoirs de police.

Sources : TA de la Guadeloupe, ord. 27 mars 2020, n°2000294 ; TA Caen ord., 31 mars 2020, n°2000711 ; TA Montreuil, ord. 3 avril 2020, n°2003861…

MAIS mauvaise nouvelle, le Conseil d’Etat a posé que dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire, les maires ne peuvent prendre des mesures supplémentaires de lutte contre le covid-19 que si des circonstances propres à leur commune l’imposent.

Exit donc les ajustements locaux pour tenter de faire différemment, au moins un peu. Il faut des circonstances locales, ce qui évidement réduit presque à néant le pouvoir déjà si chichement donné ab initio. L’édile est perçu au mieux comme un adaptateur d’une politique nationale, et non comme un acteur local. Et pour les arrêtés de couvre-feu, plus encore qu’autrefois, il faut donc un ajustement purement fondé sur des problématique locales…. très « localisées », justement.

Source : CE, ord., 17 avril 2020, n° 440057 (et voir en première instance : TA Cergy-Pontoise, ord., 9 avril 2020, LDH, n°2003905). Voir : Covid-19 : 40 jours de jurisprudence mettent les pouvoirs de police des maires…. en quasi-quarantaine 

Ceci est à comber avec le contrôle sourcilleux du juge administratif dans le dosage des pouvoirs de police en termes :

  • de durée (CE Sect., 25 janvier 1980, n°14 260 à 14265, Rec. p. 44) ;
  • d’amplitude géographique (CE, 14 août 2012, n° 361700) ;
  • de contenu même desdites mesures (voir par exemple CE, Ass., 22 juin 1951, n° 00590 et 02551 ; CE, 10 décembre 1998, n° 107309, Rec. p. 918 ; CE, ord., 11 juin 2012, n° 360024…).

Autrement posé, l’arrêté est-il mesuré en termes : de durée, de zonages et d’ampleur, en raison des troubles à l’Ordre public, à la sécurité ou la salubrité publiques, supposés ou réels qu’il s’agissait d’obvier .

 

Voir pour des applications :

 

 

II. Un cas pratique intéressant : le recours engagé par la LDH en référé liberté contre la décision du maire de Saint Mandrier réglementant les accès aux lieux publics et les déplacements

 

NB : ce qui suit reprend largement le communiqué du TA, car nous n’avons pas vu de matière à y ajouter ou retrancher :

Par un arrêté du 22 avril 2020, en vigueur jusqu’au 11 mai 2020, le maire de la commune de Saint-Mandrier-sur-Mer a, notamment au vu des manquements constatés, de la densité de la population sur un territoire occupé par des emprises militaires et de la part importante des personnes âgées résidentes, interdit l’accès aux aires de jeux, terrains de pétanque, cimetières, massifs forestiers plages et rivages de la mer. Il a interdit l’ouverture au public des commerces alimentaires et leurs activités de livraison et de vente à emporter de 21 heures à 5 heures. Par ailleurs, il a limité les déplacements brefs liés à l’activité physique individuelle des personnes et aux besoins des animaux de compagnie à une distance de 200 mètres maximum du lieu de domicile. Enfin, il a imposé que les achats de première nécessité se fassent dans les commerces locaux ou dans les supermarchés les plus proches.

La Ligue des droits de l’homme (LDH), estimant que cette décision portait une atteinte grave et manifestement illégale à plusieurs libertés fondamentales a demandé la suspension de l’exécution de cet arrêté sur le fondement de l’article L. 521-2 du code de justice administrative (référé liberté).

 

La Ligue des droits de l’homme, se fondant notamment sur la jurisprudence récente du Conseil d’Etat (17 avril 2020, Commune de Sceaux, n° 440057, précitée) soutenait que cet arrêté ne contribue pas à la bonne application, sur le territoire de la commune, des mesures décidées par les autorités compétentes de l’Etat mais ajoute, en les renforçant et sans justification locale, aux mesures édictées par le préfet du Var. Elle faisait également valoir que les mesures de lutte contre l’épidémie ainsi édictées ne sont pas justifiées par des raisons impérieuses propres à la commune et sont susceptibles de compromettre la cohérence et l’efficacité des mesures prises par l’Etat dans le cadre de ses pouvoirs de police spéciale.

 

Le juge des référés relève d’abord qu’une partie des dispositions de l’arrêté en litige reprend, sans les modifier, des mesures déjà instituées par le préfet du département du Var (interdiction d’accès aux massifs forestiers, plages et rivages, fermeture nocturne des commerces). En conséquence, ces mesures ne portent pas une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale. En revanche, les dispositions nouvelles instituées par le maire limitent de façon importante la liberté d’aller et venir, qui constitue une liberté fondamentale.

Il relève également que le maire peut, au titre de son pouvoir de police générale, et au vu des circonstances locales, prendre des dispositions destinées à contribuer à la bonne application, sur le territoire de la commune, des mesures décidées par les autorités compétentes de l’Etat. En revanche, la police spéciale instituée par le législateur fait obstacle, pendant la période où elle trouve à s’appliquer, à ce que le maire prenne au titre de son pouvoir de police générale des mesures destinées à lutter contre la catastrophe sanitaire, à moins que des raisons impérieuses liées à des circonstances locales en rendent l’édiction indispensable et à condition de ne pas compromettre, ce faisant, la cohérence et l’efficacité de celles prises dans ce but par les autorités compétentes de l’Etat.

Ainsi, l’existence de rassemblements importants qui ont, à plusieurs reprises, été constatés sur les aires de jeux et terrains de pétanque de la commune constitue une circonstance locale de nature à justifier l’interdiction d’accès à ces deux lieux. ON le voit, le juge applique le mode d’emploi du Conseil d’Etat : l’arrêté est validé s’il est étayé par des faits précis et s’il est proportionné au danger à obvier. 

 

Toutefois, le juge relève qu’aucun des  autres éléments dont se prévaut le maire n’est de nature à justifier une interdiction totale et absolue d’accès aux cimetières. Ces éléments ne constituent pas davantage des raisons impérieuses liées à des circonstances locales rendant indispensable la limitation des déplacements brefs liés à l’activité physique individuelle des personnes et aux besoins des animaux de compagnie à une distance de 200 mètres maximum du lieu de résidence et l’obligation que les achats de première nécessité se fassent dans les commerces locaux ou dans les supermarchés les plus proches.

 

L’exécution de l’arrêté est donc suspendue par le juge en référé liberté  en tant qu’il limite les déplacements brefs liés à l’activité physique individuelle des personnes et aux besoins des animaux de compagnie à une distance de 200 mètres maximum du lieu de résidence, impose que les achats de première nécessité se fassent dans les commerces locaux ou dans les supermarchés les plus proches et interdit l’accès aux cimetières.

Source : TA Toulon, 23 avril 2020, LDH, n° 2001178 :

http://toulon.tribunal-administratif.fr/content/download/170176/1699225/version/1/file/2001178-1.doc%20LDH%20-%20Commune%20de%20St%20Mandrier.pdf

 

VOIR AUSSI EN VIDÉO :