Intérêt public local et aide aux migrants : un TA admet qu’un département ait subventionné l’association SOS Méditerranée

En droit, il n’est bien sûr pas question, dans tel ou tel sens, que les collectivités puissent faire de la politique nationale via des subventions aux associations (I).

Inversement, il n’est pas question de censurer l’expression des associations si du moins celle-ci ne dépasse pas les limites légales, protégées constitutionnellement : la seule circonstance qu’une association prenne des positions dans des débats publics ne fait pas obstacle à ce que la commune lui accorde légalement une subvention, dès lors que ses activités présentent un intérêt public local (II).

Mais s’agissant de l’aide aux migrants en mer, le TA de Montpellier a validé qu’un département ait subventionné l’association SOS Méditerrannée, via un jugement très intéressant rendu hier, 19 octobre 2021 (III), reposant sur une interprétation extensive, mais très défendable en droit, d’un article du CGCT qui, à l’origine, avait été rédigé pour ce que l’on appelle la « coopération décentralisée ». 

 

I. Le paramètre reste celui de l’intérêt public local (compétence de la collectivité qui accorde l’aide et intérêt public de l’objet de la subvention)

 

I.A. Paramètre des compétences de la collectivité territoriale

 

Premier paramètre : les collectivités locales n’ont pas à prendre part aux débats politiques nationaux sur des sujets de société qui échappent à leurs compétences, pas plus qu’aux conflits du travail ou aux relations internationales, par exemple.

Mais le juge ne leur interdit pas non plus tout intérêt sur les débats de société, la gestion sociale des crises du travail ou les échanges internationaux, par exemple.  

Il en résulte naturellement qu’il ne faudrait pas que ces limitations quant aux compétences des collectivités territoriales puissent être contournées via un subventionnent d’associations militantes… 

 

Il est à rappeler qu’en droit la commune doit toujours conserver une certaine distance face aux conflits politiques internationaux ou face aux débats politiques qui ne peuvent se rattacher directement aux compétences communales. Le Conseil d’Etat a toujours censuré des actes (subventions ou actes symboliques) qui allaient trop loin en ce sens :

 

… et il y a le régime de la coopération décentralisée, reposant principalement sur les dispositions de l’article L. 1115-1 du CGCT… et pour lequel le Conseil d’Etat a rendu  une importante décision n° 368342 le 17 février 2016. Voir :

… Nous y reviendrons ci-après en III.

Mais le juge ne leur interdit pas non plus tout intérêt sur les débats de société, la gestion sociale des crises du travail ou les échanges internationaux, par exemple.

 

I.B. Paramètres de la liberté associative et, surtout, de la liberté d’expression

 

Autres paramètres : il ne faudrait pas inversement que les associations subventionnées perdent leur libertés de constitution et d’expression. 

« Au nombre des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République et solennellement réaffirmés par le préambule de la Constitution il y a lieu de ranger le principe de la liberté d’association » (C. const., décision n° 71-44 DC du 16 juillet 1971).

Et l’association ainsi librement constituée dispose d’un large pouvoir d’expression.

La liberté d’expression est l’un des fondements de la société démocratique (art. 11 DDHC ; art. 10 CEDH ; CEDH, 7 décembre 1976, Handyside c. Royaume-Uni, série A n° 24).

Le Conseil d’Etat a précisé récemment que :

  • les associations sont libres de s’exprimer (dans les limites légales) et les collectivités libres de les subventionner (dans les limites de leurs compétences).
  • Si une commune ne peut, en attribuant une subvention, prendre parti dans des conflits, notamment de nature politique, la seule circonstance qu’une association prenne des positions dans des débats publics ne fait pas obstacle à ce que la commune lui accorde légalement une subvention, dès lors que ses activités présentent un intérêt public local.
  • c’est à la collectivité qu’il revient de s’assurer que l’aide est destinée à financer des activités d’intérêt public local .

Source : CE, 8 juillet 2020, n° 425926. Voir :

 

III. Application au cas d’une association de sauvetage de migrants en mer… ou l’extension audacieuse, mais plus solide en droit qu’il n’y paraît, aux interventions en mer d’un dispositif fait pour la coopération décentralisée

 

I.A. Une interprétation constructive, mais défendable, de l’article L. 1115-1 du CGCT, fait pour la coopération décentralisée

 

Les départements, depuis la loi Notre de 2015, n’ont plus de clause de compétence générale et leurs compétences, y compris en matières sociales et notamment de mineurs non accompagnés (MNA), s’exercent sur leur territoire.

Hors de ses frontières, les compétences départementales, déjà enserrées désormais dans un carcan rigide depuis 2015 à quelques exceptions près, ne trouvent guère à s’exercer… à quelques détails près. Pour deux applications souples, dans des domaines fort différents, voir :

 

Donc ni ratione materiae ni ratione loci, la capacité d’un département à subventionner une association oeuvrant dans les eaux internationales n’allait de soit.

Mais le TA de Montpellier vient, sur ce point précis, de faire preuve d’audace en un jugement fort intéressant.

Le 1er juillet 2020, la commission permanente du conseil départemental de l’Hérault avait décidé d’attribuer une subvention de 20 000 euros à l’association SOS Méditerranée. Un conseiller départemental avait alors saisi le tribunal aux fins d’annuler cette délibération.

Le tribunal a estimé que l’association SOS Méditerranée France a pour objet, en particulier, de sauver la vie des personnes en détresse, en mer Méditerranée et qu’elle constitue une association humanitaire indépendante de tout parti politique et de toute confession qui poursuit une action internationale à caractère humanitaire.

Après avoir constaté que l’association intervenait bien dans le respect des engagements internationaux de la France, le tribunal a considéré que le conseil départemental de l’Hérault pouvait légalement décider de lui attribuer une subvention sur le fondement des dispositions de l’article L. 1115-1 du CGCT (Code général des collectivités territoriales), aux termes desquelles :

« Dans le respect des engagements internationaux de la France, les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent mettre en œuvre ou soutenir toute action internationale annuelle ou pluriannuelle de coopération, d’aide au développement ou à caractère humanitaire. / (…) ».

C’est là que cela devient passionnant.  Car ce régime du CGCT a été fait pour l’aide aux collectivités étrangères des pays en voie de développement, dans le cadre de ce que l’on appelle « la coopération décentralisée ».

L’appliquer en haute-mer n’allait pas de soi, mais c’est conforme après tout à la formulation large de ce premier alinéa de l’article L. 1115-1 du CGCT.

 

I.B. Mais les quelques jurisprudences précédentes en ce domaine allaient dans le sens d’une exigence qu’en pareil cas une collectivité territoriale étrangère, ou assimilée telle, soit signataire de la convention de subventionnement, ce qui n’est pas le cas en l’espèce. D’où un débat intéressant qui n’est sans doute pas définitivement clos avec ce jugement du TA de Montpellier.

 

L’alinéa suivant de ce même article prévoit à cet effet des conventions avec des collectivités territoriales étrangères, ce qui pourrait sembler donner un sens à cet article excluant son intervention hors de ce cadre « terrestre » et fléché vers des interventions entre collectivités territoriales…

MAIS la formulation dudit second alinéa peut être aussi lue comme n’excluant pas d’autres outils (« le cas échéant ») :

« A cette fin, les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent, le cas échéant, conclure des conventions avec des autorités locales étrangères. Ces conventions précisent l’objet des actions envisagées et le montant prévisionnel des engagements financiers. Elles entrent en vigueur dès leur transmission au représentant de l’Etat dans les conditions fixées aux articles L. 2131-1, L. 2131-2, L. 3131-1, L. 3131-2, L. 4141-1 et L. 4141-2. Les articles L. 2131-6, L. 3132-1 et L. 4142-1 leur sont applicables.»

Dans le passé, un TA avait par exemple estimé devoir (avec souplesse en l’espèce, s’agissant d’un groupe humain en Amazonie) vérifier que nous étions bien en présence d’une autorité locale étrangère pour valider le recours à ce régime (TA Lyon, 21 janvier 2016, n° 1308206).

Le TA de Paris avait ainsi rejeté une aide à une association (pour le Kurdistan) au motif que la convention n’était pas signée avec une collectivité locale étrangère (pour résumer une décision un peu plus complexe que cela : voir TA Paris, 3 novembre 2011, n° 0917227)…

Force est de constater que certains détails de rédaction de l’arrêt précité du Conseil d’État, en date du 17 février 2016, n° 368342, publié au recueil Lebon… vont dans le sens de l’exigence d’une convention avec une personne morale étrangère de droit public, à tout le moins, quitte à ce que s’y ajoutent des personnes de droit privé au besoin). Voir :

 

On le voit, la position du TA de Montpellier, défendable, n’est pas en parfaite concordance avec d’autres jurisprudences sur ce point précis.

En cas d’appel  voire de recours en cassation devant le CE, quelle position prévaudra-t-elle ? Ce sera en tous cas assez passionnant à suivre.

 

En attendant, voici ce jugement :