Le Conseil d’Etat confirme qu’il restreint la « possibilité de se prévaloir de l’interprétation, même illégale, d’une règle contenue dans un document publié »… si l’intéressé ne peut faire état d’un droit subjectif

Le Conseil d’Etat restreint (ou plutôt confirme la restriction) de la « possibilité de se prévaloir de l’interprétation, même illégale, d’une règle contenue dans un document publié ». En l’espèce, le Conseil d’Etat estime que la « circulaire Valls » en droit des étrangers, en date du 28 novembre 2012, ne pouvait être invoquée par un étranger alors même que ces « lignes directrices » ont été publiées… parce que celles-ci ne confèrent aucun droit à l’intéressé. Cela confirme une décision de 2015, mais avec une autre formulation (qui depuis l’arrêt Gisti n’aurait pu rester inchangée). Au total, le Palais Royal n’est pas loin d’ajouter un critère (celui d’un droit subjectif) à la liste fixée par la loi…

 

 

L’article L. 312-3 du code des relations entre le public et l’administration (CRPA) institue une garantie au profit de l’usager en vertu de laquelle toute personne qui l’invoque est fondée à se prévaloir de l’interprétation, même illégale, d’une règle contenue dans un document, à condition:

  • d’en respecter les termes,
  • que son auteur a souhaité rendre opposable, en le publiant dans les conditions prévues aux articles R. 312-10 et D. 312-11 du CRPA,
    Voir d’ailleurs à ce sujet : Publication et opposabilité des circulaires : nouveau mode d’emploi (JO de ce matin) 
  • que cette règle n’ait pas été modifiée.
  • que l’application d’une telle interprétation de la règle n’affecte pas la situation de tiers et qu’elle ne fasse pas obstacle à la mise en oeuvre des dispositions législatives ou réglementaires préservant directement la santé publique, la sécurité des personnes et des biens ou l’environnement. 

 

Mais le Conseil d’Etat vient de restreindre — ou de confirmer ladite restriction — ce régime exposant qu’en instituant ce mécanisme de garantie de l’article L. 312-3 du CRPA, le législateur n’a pas permis de se prévaloir d’orientations générales dès lors que celles-ci sont définies pour l’octroi d’une mesure de faveur au bénéfice de laquelle l’intéressé ne peut faire valoir aucun droit, alors même qu’elles ont été publiées sur l’un des sites mentionnés à l’article D. 312-11 du même code.

S’agissant des lignes directrices, le législateur n’a pas subordonné à leur publication sur l’un de ces sites la possibilité pour toute personne de s’en prévaloir, à l’appui d’un recours formé devant le juge administratif.

Dès lors qu’un étranger ne détient aucun droit à l’exercice par le préfet de son pouvoir de régularisation, il ne peut utilement se prévaloir, selon la Haute Assemblée, sur le fondement de ces dispositions, des orientations générales contenues dans la circulaire du ministre de l’intérieur du 28 novembre 2012 pour l’exercice de ce pouvoir.

Il s’agissait en l’espèce d’un nouveau rebondissement en droit des étrangers sur la fameuse Circulaire Valls de 2012.

Voir précédemment : Serge Slama. La saga de l’invocabilité de la circulaire « Valls » de 2012 (suite et pas fin). L’Actualité juridique. Droit administratif, Dalloz, 2021, pp.49. 

La CAA de Marseille avait estimé que :

8. La circulaire ministérielle du 28 novembre 2012 ayant été publiée le 1er avril 2019 sur le site internet prévu par les dispositions de l’article R. 312-8 du code des relations entre le public et l’administration, M. F… peut se prévaloir de ses dispositions selon lesquelles « […] ».
(mais rejet de la demande du requérant – appelant en l’espèce sur le fond : CAA Marseille, 9 novembre 2020, 20MA01402)

D’autres juridictions ont estimé qu’il n’était pas loisible de se prévaloir de cette circulaire, avec des formulations plus ou moins laconiques (voir par exemple le surprenant point 17 de CAA Versailles, 24 juillet 2018, 17VE03953). 

Mais pour l’essentiel les juridictions appliquaient la position du Conseil d’Etat en date du 4 février 2015 (n°383267, Publié au recueil Lebon) selon laquelle :

« 6. Considérant qu’en dehors des cas où il satisfait aux conditions fixées par la loi, ou par un engagement international, pour la délivrance d’un titre de séjour, un étranger ne saurait se prévaloir d’un droit à l’obtention d’un tel titre ; que s’il peut, à l’appui d’un recours pour excès de pouvoir formé contre une décision préfectorale refusant de régulariser sa situation par la délivrance d’un titre de séjour, soutenir que la décision du préfet, compte tenu de l’ensemble des éléments de sa situation personnelle, serait entachée d’une erreur manifeste d’appréciation, il ne peut utilement se prévaloir des orientations générales que le ministre de l’intérieur a pu adresser aux préfets pour les éclairer dans la mise en oeuvre de leur pouvoir de régularisation ;

« 7. Considérant, par suite, qu’en jugeant, par l’arrêt attaqué, que les énonciations de la circulaire du ministre de l’intérieur du 28 novembre 2012 relative aux conditions d’examen des demandes d’admission au séjour déposées par des ressortissants étrangers en situation irrégulière dans le cadre des dispositions du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile constituaient des lignes directrices dont les intéressés pouvaient utilement se prévaloir devant le juge, la cour administrative d’appel de Paris a commis une erreur de droit ; »
Conseil d’État, Section du Contentieux, 04/02/2015, 383267, Publié au recueil Lebon

 

Ne pas y voir des lignes directrices, les formulations du Conseil d’Etat ne pouvaient qu’évoluer… la position qu’il avait sur ce point étant difficile à défendre ensuite avec les formulations très englobantes de cette notion nées de l’arrêt Gisti.

Sources : CE, 12 juin 2020, GISTI, n° 418142 ; pour les circulaires, voir le célèbre arrêt Duvignères (CE, S., 18 décembre 2002, n° 233618 ; voir aussi CE, 20 juin 2016, n° 389730) ; pour les directives de droit national, voir CE, S, 11 décembre 1970, Crédit foncier de France, rec. p. 750 ; pour le droit souple des autorités de régulation, voir les décisions d’Assemblée du contentieux du CE du 21 mars 2016, Fairvesta International, n° 368082, et Société Numéricable, n° 390023 ; s’agissant du refus d’une autorité de régulation d’abroger un acte de droit souple, voir CE, Section, 13 juillet 2016, Société GDF Suez, n° 388150, p. 384 ; sur les recours contre les actes de droit souple susceptibles d’avoir des effets notables sur les intéressés, voir CE, Ass., 19 juillet 2019, n° 426389. A comparer avec CE, 21 octobre 2019, n°419996 419997 ; pour le cas des décisions des autorités administratives indépendantes non décisoires mais pouvant avoir une influence, voir CE, 4 décembre 2019, n° 416798 et n°415550 (voir aussi CE, 30 janvier 2019, n° 411132 ; CE, 2 mai 2019, n°414410) ; pour les guides voir CE, 29 mai 2020, n° 440452 ; sur l’état du droit quant aux lignes attaquables ou non avant ce nouvel arrêt GISTI voir CE, 3 mai 2004, Comité anti-amiante Jussieu, n° 245961.

Voir :

Voir surtout nos deux vidéos :

 

On appréciera donc l’évolution de la terminologie, et le fait qu’on ne passe plus par la qualification ou non de lignes directrices… pour aboutir au même résultat concret avec cette formulation de la nouvelle décision (avis contentieux) du Conseil d’Etat :

« 6. En instituant le mécanisme de garantie de l’article L. 312-3 du code des relations entre le public et l’administration, le législateur n’a pas permis de se prévaloir d’orientations générales dès lors que celles-ci sont définies pour l’octroi d’une mesure de faveur au bénéfice de laquelle l’intéressé ne peut faire valoir aucun droit, alors même qu’elles ont été publiées sur l’un des sites mentionnés à l’article D. 312-11 précité. S’agissant des lignes directrices, le législateur n’a pas subordonné à leur publication sur l’un de ces sites la possibilité pour toute personne de s’en prévaloir, à l’appui d’un recours formé devant le juge administratif.

« 7. Dès lors qu’un étranger ne détient aucun droit à l’exercice par le préfet de son pouvoir de régularisation, il ne peut utilement se prévaloir, sur le fondement de ces dispositions, des orientations générales contenues dans la circulaire du ministre de l’intérieur du 28 novembre 2012 pour l’exercice de ce pouvoir. »

 

On peine bien à voir que le législateur aurait exclu du bénéfice de l’article L. 312-3 du CRPA les cas où un intéressé n’aurait pas un droit subjectif à faire valoir :

« Toute personne peut se prévaloir des documents administratifs mentionnés au premier alinéa de l’article L. 312-2, émanant des administrations centrales et déconcentrées de l’Etat et publiés sur des sites internet désignés par décret.

« Toute personne peut se prévaloir de l’interprétation d’une règle, même erronée, opérée par ces documents pour son application à une situation qui n’affecte pas des tiers, tant que cette interprétation n’a pas été modifiée.

« Les dispositions du présent article ne peuvent pas faire obstacle à l’application des dispositions législatives ou réglementaires préservant directement la santé publique, la sécurité des personnes et des biens ou l’environnement.»

Ce qui nous prouve, surabondamment d’ailleurs, que quand le législateur prend des libertés excessives (ou en accorde), il est loisible de compter sur la grande capacité créatrice de l’imagination des juges du Palais Royal pour compléter la loi ou y retrancher. 

Voir cette décision :

Conseil d’État, 14 octobre 2022, n° 462784, à publier au recueil Lebon