Décidément, changer les règles de contentieux administratif n’est pas, pour le Conseil d’Etat, un sujet assez directement lié au principe de non-régression (I) pour conduire à ces censures. On le savait déjà pour les questions de délais de recours (II.A.)… et on vient de le constater par une nouvelle décision, au terme de laquelle le Conseil d’Etat pose que l’absence d’appel ne viole pas non plus ce principe (II.B.)…

 

 

I. Rappels

 

Aux termes du II de l’article L. 110-1 du code de l’environnement, les autorités s’inspirent, dans le cadre des lois qui en définissent la portée, du :

« principe de non-régression, selon lequel la protection de l’environnement, assurée par les dispositions législatives et réglementaires relatives à l’environnement, ne peut faire l’objet que d’une amélioration constante, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment. »

 

Le juge fait prévaloir une interprétation raisonnée, non absolue voire parcimonieuse, de ce principe :

• TA La Réunion, 1ère chambre, 14 décembre 2017, n° 1401324 et 1500484voir Principe d’amélioration constante, de non régression, en matière de protection de l’environnement et, notamment, de biodiversité : ce principe s’applique-t-il à toutes les décisions publiques ? – jugement confirmé par la CAA de Bordeaux, 12 novembre 2019, n° 18BX00361
• Conseil d’État, 6ème – 1ère chambres réunies, 08/12/2017, 404391voir Pas de nouvelle exemption d’évaluation environnementale sauf cas d’incidence notable sur la santé ou l’environnement (application souple du principe de non régression ; courses de véhicules) 
• CE, 26 juin 2019, n° 415426, 415431Voir Pesticides : le Conseil d’Etat et le JO jouent en stéréo 
• Environnement : déroger expérimentalement n’est pas régresser (CE, 17 juin 2019, n° 421871, au rec.)
  
• Néonicotinoïdes sur les betteraves : le Conseil constitutionnel refuse de saupoudrer la Constitution d’un principe de non-régression absolu (Décision n° 2020-809 DC du 10 décembre 2020)
• Environnement : régression du principe de non régression… quoique (application parcimonieuse, mais application quand même, de ce principe : CE, 9 octobre 2019, n°420804) 
• etc.

… Avec quelques sursauts parfois de la part du juge (voir par exemple )Annulation d’une partie de la (relative) dérégulation des ICPE au nom du principe de non-régression en matière environnementale ).Pour un exemple, en transport aérien, où il a été dit le principe de non-régression avait fait une envolée alors que cela se discute, voir CE, 9 juillet 2021, n° 439195, arrêt que j’avais commenté ici).

En matière de néonicotinoïdes :

• entre 2020 et 2021, les deux ailes du Palais Royal ont admis l’interdiction tout en validant l’exception en dépit du fait que celle-ci est intervenue après coup, ce qui la conduisait potentiellement à être contraire au principe de non-régression.
  Sources : CE, 12 juillet 2021, n° 424617, à publier au rec. ; C. const.  Décision n° 2020-809 DC du 10 décembre 2020 ; CE, ord., 15 mars 2021, 450194-450199 ; CE, ord., 25 février 2022, n°461238.
• Avant que de s’aligner sur le droit européen, mais nous sortons alors du cadre juridique stricto sensu du principe de non régression.
  Source : CJUE, 19 janvier 2023, n°C-162/21 ; CE, 3 mai 2023, Agir pour l’environnement n°450155, 450287, 450932, 450933, 451271, 451272, 451380, 461199.

 

En mars 2023, le Conseil d’Etat vient a posé que :

• ce principe s’impose au pouvoir réglementaire en matière environnementale
  Sur ce point, voir Cons. const, 4 août 2016, n° 2016-737 DC, Loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages, cons. 10 : « Ce principe s’impose, dans le cadre des dispositions législatives propres à chaque matière, au pouvoir réglementaire »
• sauf si le législateur a :
  • soit écarté son application (auquel cas le requérant doit tenter une QPC si celle-ci est recevable…)
  • soit si celui-ci a confié au pouvoir réglementaire le soin d’en préciser les contours (auquel cas le requérant doit envisager de soulever que l’on se trouve, peut-être, dans un domaine relevant de la loi). Plus précisément, pour reprendre la formulation du Conseil d’Etat, cette hypothèse correspond au cas où le législateur « a institué un régime protecteur de l’environnement et confié au pouvoir réglementaire le soin de préciser les conditions de mise en oeuvre de dérogations qu’il a lui-même prévues à ce régime.»

Source : Conseil d’État, 27 mars 2023, n° 463186, aux tables du recueil Lebon.

 

 

II. Décidément, changer les règles de contentieux administratif n’est pas, pour le Conseil d’Etat, un sujet assez directement lié au principe de non-régression pour conduire à ces censures

 

II.A. Il y a 15 jours, la preuve par les délais de recours

 

Reste qu’à l’évidence, pour le Conseil d’Etat, le lien entre procédure en contentieux administratif et principe de non-régression reste trop indirect pour  conduire à des censures.

On l’a déjà constaté il y a moins de 15 jours, dans une affaire où pourtant le lien entre règle de procédure (délais de recours) et réalité de cette non-régression pouvait sembler solide.

Pour couper court aux recours en matière d’arrêtés préfectoraux annuels relatifs aux dates d’ouverture de la chasse à tir.. le pouvoir réglementaire avait réduit de 20 à 7 jours de délai entre la date de publication desdits arrêtés et leur date d’entrée en vigueur.

Des associations attaquent. Le juge estime que cette réduction de délai ne porte pas en elle-même une mesure contraire à ce principe de non-régression :

« 4. Ainsi qu’il a été dit au point 1, les dispositions contestées du décret attaqué ont pour objet de réduire à sept jours le délai, courant à compter de la date de publication de l’arrêté préfectoral, à partir duquel, d’une part, la chasse à tir est ouverte, et, d’autre part, la campagne cynégétique débute, mais ne modifient ni les dates d’ouverture, la durée ou les modalités de la chasse, ni le nombre ou les espèces d’animaux susceptibles d’être chassés. Il n’a, dès lors, pas une incidence directe et significative sur l’environnement et n’entre pas, par voie de conséquence, dans le champ d’application de l’article L. 123-19-1 du code de l’environnement.»

… ni un droit au recours effectif.

Voir déjà dans le même sens par analogie : CE, 9 octobre 2013, Syndicat de gestion des eaux et de l’environnement du Gâtinais Est et Ouest de l’arrondissement du Montargois, n°370051, aux tables, CE, 21 mars 2022, Association Les amis de la Terre France et autres et UFC-Que choisir, n°440871. 

Source :

Conseil d’État, 2 juin 2023, n° 460895

Voir aussi :

• les conclusions du rapporteur public M. Nicolas AGOUX

 

 

II.B. Avant-hier, le Conseil d’Etat pose que l’absence d’appel ne viole pas non plus ce principe

 

Lorsqu’une autorisation de construire ou de démolir un bâtiment d’habitation ainsi qu’une autorisation de réaliser un lotissement est contestée devant un Tribunal administratif, la décision de ce dernier n’est pas toujours susceptible d’appel.

Si la commune d’implantation du projet est située en zone dite « tendue » au sens de l’article 232 du Code général des impôts (soit schématiquement lorsque l’offre de logements sur le territoire est insuffisante par rapport aux besoins de la population),  l’article R. 811-1-1 du Code de justice administrative (CJA) précise que le jugement du Tribunal est alors rendu en premier et dernier ressort de sorte qu’il ne peut être contesté que par la voie du recours en cassation devant le Conseil d’Etat.

 

II.B.1. Rappels sur l’étendue de ce régime

 

Le Conseil d’Etat avait déjà en mai 2022 élargi le champ d’application de cette règle aux recours dirigés contre les retraits et les refus de retrait portant sur l’une des autorisations précitées :

• CE, 26 avril 2022, Société Immobilière Aire Saint-Michel, req., n° 452695. Voir l’article fait alors à ce sujet de mon associé N. Polubocsko : Constructions de logements en zone tendue : la porte de l’appel se ferme un peu plus 

 

Cette disposition est aussi applicable aux recours dirigés contre les permis d’aménager autorisant la création d’un lotissement, et ce même si le projet ne prévoyait pas la constructions d’habitations :

• CE, 8 juin 2017, Association les amis de la Terre Val-D’Oise, req., n° 410433. Voir l’article fait alors à ce sujet de mon associé N. Polubocsko : Lorsqu’un lotissement est autorisé en zone tendue, le Tribunal administratif statue en premier et dernier ressort, peu importe la destination des constructions 

En revanche, cette disposition ne s’applique, ni aux jugements statuant sur les recours dirigés contre un refus d’autorisation d’urbanisme, ni sur ceux contestant un sursis à statuer que la collectivité aurait opposé au pétitionnaire, quand bien même le sursis litigieux devrait être considéré comme opérant le retrait d’un permis tacitement obtenu :

• CE, 15 décembre 2021, Commune de Venelles, req., n° 451285. Voir l’article fait alors à ce sujet de mon associé N. Polubocsko : Sursis à statuer en zone tendue : les jugements rendus peuvent-ils être frappés d’appel ? 
• voir déjà dans le même sens, CE, 25 novembre 2015, n° 390370. Voir ici mon article 

 

NB : en cas d’énergie renouvelable, voir aussi l’application — même en ces domaines — des délais maxima du décret n° 2022-1379 du 29 octobre 2022 (voir mon article ici). En cas de contentieux administratif lié aux Jeux Olympiques et Paralympiques de 2024, voir ici le décret n° 2018-1249 du 26 décembre 2018 et voir là CE, 17 octobre 2022, n° 464620 et n° 459219 [2 aff. distinctes].

Le Conseil d’Etat a affiné ce régime en novembre 2022 en posant que ce régime doit être regardé comme concernant non seulement les recours dirigés contre des autorisations de construire, de démolir ou d’aménager, mais également, lorsque ces autorisations ont été accordées, les recours dirigés contre les décisions refusant de constater leur péremption.

Source : Conseil d’État, 22 novembre 2022, n° 461869, aux tables

Le juge vient de préciser que ce régime s’applique, dans les zones concernées, aux permis de construire autorisant la réalisation de travaux sur une construction existante, à la condition, d’une part, que les travaux ainsi autorisés aient pour objet la réalisation de logements et, d’autre part, que ces travaux aient un usage principal d’habitation, c’est-à-dire consacrent plus de la moitié de la surface de plancher autorisée à l’habitation. Voir :

• Conseil d’État, 2 juin 2023, n° 461645, Publié au recueil Lebon
• voir ici :
  • notre article 
  • une vidéo 

 

 

II.B.2. Il n’y a pas non plus pour le Conseil d’Etat de violation de ce principe lorsque, pour certains contentieux de l’urbanisme, le juge de première instance statue en premier et dernier lieu, sans appel donc, dans ce domaine qui techniquement, pourtant, peut porter sur des questions environnementales.

En effet, par un arrêt n° 466933, en date du 14 juin 2023, à publier aux tables, le Conseil d’État a estimé que le principe de non-régression (du 9° du II de l’art. L. 110-1 du code de l’environnement) n’était pas méconnu par les règles de procédure contentieuse aménageant la règle de l’appel,  y compris donc dans le cadre de la suppression du degré d’appel prévue par l’article R. 811-1-1 du code de justice administrative (CJA) pour certains contentieux de l’urbanisme.

Le principe de non-régression ne peut être utilement invoqué, selon la Haute Assemblée (si haute qu’elle n’a pas vu que sur le terrain les deux sont liés) pour contester ces dispositions, qui aménagent en manière contentieuse la règle de l’appel :

« 11. En quatrième lieu, aux termes du II de l’article L. 110-1 du code de l’environnement, les autorités s’inspirent, dans le cadre des lois qui en définissent la portée,
du  » principe de non-régression, selon lequel la protection de l’environnement, assurée par les dispositions législatives et réglementaires relatives à l’environnement, ne peut faire l’objet que d’une amélioration constante, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment « . Toutefois, les requérants ne peuvent utilement invoquer ce principe de
non-régression en matière environnementale pour contester des dispositions aménageant en matière contentieuse la règle de l’appel. »

 

Ce qui n’empêche pas le Conseil d’Etat de glisser un coup de griffe sur un autre point (qui en droit ne faisait guère débat) :

« pour regrettable que soit l’absence d’évaluation de l’impact de la suppression du double degré de juridiction pour les contentieux concernés préalablement à l’adoption du décret attaqué »

 

Source :

CE, 14 juin 2023, n° 466933, aux tables