MISE À JOUR AU 29 MARS 2023, VOIR :
En droit, il n’est bien sûr pas question, dans tel ou tel sens, que les collectivités puissent faire de la politique nationale via des subventions aux associations (I).
Inversement, il n’est pas question de censurer l’expression des associations si du moins celle-ci ne dépasse pas les limites légales, protégées constitutionnellement : la seule circonstance qu’une association prenne des positions dans des débats publics ne fait pas obstacle à ce que la commune lui accorde légalement une subvention, dès lors que ses activités présentent un intérêt public local (II).
Mais s’agissant de l’aide aux migrants en mer, trois TA ont validé qu’un département ait subventionné l’association SOS Méditerrannée (III), reposant sur une interprétation extensive, mais très défendable en droit, d’un article du CGCT qui, à l’origine, avait été rédigé pour ce que l’on appelle la « coopération décentralisée ».
I. Le paramètre reste celui de l’intérêt public local (compétence de la collectivité qui accorde l’aide et intérêt public de l’objet de la subvention)
I.A. Paramètre des compétences de la collectivité territoriale
Premier paramètre : les collectivités locales n’ont pas à prendre part aux débats politiques nationaux sur des sujets de société qui échappent à leurs compétences, pas plus qu’aux conflits du travail ou aux relations internationales, par exemple.
Mais le juge ne leur interdit pas non plus tout intérêt sur les débats de société, la gestion sociale des crises du travail ou les échanges internationaux, par exemple.
Il en résulte naturellement qu’il ne faudrait pas que ces limitations quant aux compétences des collectivités territoriales puissent être contournées via un subventionnent d’associations militantes…
Il est à rappeler qu’en droit la commune doit toujours conserver une certaine distance face aux conflits politiques internationaux ou face aux débats politiques qui ne peuvent se rattacher directement aux compétences communales. Le Conseil d’Etat a toujours censuré des actes (subventions ou actes symboliques) qui allaient trop loin en ce sens :
- pour le Nicaragua : CE, 23 octobre 1989, com. de Pierrefitte, com. de Saint-Ouen, com. de Romainville, rec. 209 ; DA 1989 n° 622 ;
- pour la guerre d’Espagne : CE, 16 juillet 1941, Syndicat de défense des contribuables de Goussainville, rec. p. 133
- pour une immixtion dans le débat sur l’école publique v/ l’école privée : CE, 6 mai 1996, Préfet des Pyrénées-Atlantiques, n° 165054).
- pour un soutien aux associations d’élus liées à un courant politique donné : CE, 21 juillet 1995, Commune de Saint-Germain-du-Puy, n° 157.503 ; CE, 21 juin 1995, Commune de Saint-Germain-du-Puy, n° 157.502 ;
- pour un soutien (illégal) à des grévistes quand en revanche le soutien aux familles, lui, est possible : CE, 11 octobre 1989, Commune de Gardanne et autres, rec. p. 188; CE, 12 octobre 1990, Cne de Champigny-sur-Marne, rec. tables p. 607…
- pour une illégalité de la nomination comme citoyen d’honneur d’une personne condamnée pour meurtres à la réclusion criminelle à perpétuité en Israël (CAA Versailles, 19/07/2016, 15VE02895 ; voir à ce sujet : Non la commune n’est pas totalement libre de choisir qui elle veut comme citoyen d’honneur).
- sur l’appel (illégal) au boycott d’un pays :
- CEDH, 16 juillet 2009, Willem c. France, n° 10883/05).
- Restauration scolaire : peut-on refuser de servir des produits des colonies dans territoires occupés en 1967 ?
- Pour un cas de dénomination, illégale, de rue, voir :
- pour les jumelages, voir : Une commune peut-elle, légalement, signer une « charte d’amitié » avec une commune du Haut-Karabagh ? [SUITE]
- pour un cas d’illégalité de subvention à un débat trop politisé d’un seul côté : Peut-on subventionner un festival de débats politiques ?
… et il y a le régime de la coopération décentralisée, reposant principalement sur les dispositions de l’article L. 1115-1 du CGCT… et pour lequel le Conseil d’Etat a rendu une importante décision n° 368342 le 17 février 2016. Voir :
… Nous y reviendrons ci-après en III.
Mais le juge ne leur interdit pas non plus tout intérêt sur les débats de société, la gestion sociale des crises du travail ou les échanges internationaux, par exemple.
I.B. Paramètres de la liberté associative et, surtout, de la liberté d’expression
Autres paramètres : il ne faudrait pas inversement que les associations subventionnées perdent leur libertés de constitution et d’expression.
« Au nombre des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République et solennellement réaffirmés par le préambule de la Constitution il y a lieu de ranger le principe de la liberté d’association » (C. const., décision n° 71-44 DC du 16 juillet 1971).
Et l’association ainsi librement constituée dispose d’un large pouvoir d’expression.
La liberté d’expression est l’un des fondements de la société démocratique (art. 11 DDHC ; art. 10 CEDH ; CEDH, 7 décembre 1976, Handyside c. Royaume-Uni, série A n° 24).
Le Conseil d’Etat a précisé récemment que :
- les associations sont libres de s’exprimer (dans les limites légales) et les collectivités libres de les subventionner (dans les limites de leurs compétences).
- Si une commune ne peut, en attribuant une subvention, prendre parti dans des conflits, notamment de nature politique, la seule circonstance qu’une association prenne des positions dans des débats publics ne fait pas obstacle à ce que la commune lui accorde légalement une subvention, dès lors que ses activités présentent un intérêt public local.
- c’est à la collectivité qu’il revient de s’assurer que l’aide est destinée à financer des activités d’intérêt public local .
Source : CE, 8 juillet 2020, n° 425926. Voir :
III. Application par trois TA au cas d’une association de sauvetage de migrants en mer… ou l’extension audacieuse, mais plus solide en droit qu’il n’y paraît, aux interventions en mer d’un dispositif fait pour la coopération décentralisée
I.A. La première décision, rendue par le TA de Montpellier, dans le cadre d’une aide d’un département
I.A.1. Une interprétation constructive, mais défendable, de l’article L. 1115-1 du CGCT, fait pour la coopération décentralisée
Les départements, depuis la loi Notre de 2015, n’ont plus de clause de compétence générale et leurs compétences, y compris en matières sociales et notamment de mineurs non accompagnés (MNA), s’exercent sur leur territoire.
Hors de ses frontières, les compétences départementales, déjà enserrées désormais dans un carcan rigide depuis 2015 à quelques exceptions près, ne trouvent guère à s’exercer… à quelques détails près. Pour deux applications souples, dans des domaines fort différents, voir :
- La collectivité territoriale, soumissionnaire ordinaire ? [mise à jour] [VIDEO et article]
- D’une pierre deux coups : le Conseil d’Etat assouplit à la fois le droit de la coopération décentralisée et la rigueur du principe de laïcité
Donc ni ratione materiae ni ratione loci, la capacité d’un département à subventionner une association oeuvrant dans les eaux internationales n’allait de soit.
Mais le TA de Montpellier a, sur ce point précis, fait, le premier à notre connaissance, preuve d’audace en un jugement fort intéressant.
Le 1er juillet 2020, la commission permanente du conseil départemental de l’Hérault avait décidé d’attribuer une subvention de 20 000 euros à l’association SOS Méditerranée. Un conseiller départemental avait alors saisi le tribunal aux fins d’annuler cette délibération.
Le tribunal a estimé que l’association SOS Méditerranée France a pour objet, en particulier, de sauver la vie des personnes en détresse, en mer Méditerranée et qu’elle constitue une association humanitaire indépendante de tout parti politique et de toute confession qui poursuit une action internationale à caractère humanitaire.
Après avoir constaté que l’association intervenait bien dans le respect des engagements internationaux de la France, le tribunal a considéré que le conseil départemental de l’Hérault pouvait légalement décider de lui attribuer une subvention sur le fondement des dispositions de l’article L. 1115-1 du CGCT (Code général des collectivités territoriales), aux termes desquelles :
« Dans le respect des engagements internationaux de la France, les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent mettre en œuvre ou soutenir toute action internationale annuelle ou pluriannuelle de coopération, d’aide au développement ou à caractère humanitaire. / (…) ».
C’est là que cela devient passionnant. Car ce régime du CGCT a été fait pour l’aide aux collectivités étrangères des pays en voie de développement, dans le cadre de ce que l’on appelle « la coopération décentralisée ».
L’appliquer en haute-mer n’allait pas de soi, mais c’est conforme après tout à la formulation large de ce premier alinéa de l’article L. 1115-1 du CGCT.
I.A.2. Analyse des jurisprudences comparables rendues à l’époque de cette première décision montpelliéraine
L’alinéa suivant de ce même article prévoit à cet effet des conventions avec des collectivités territoriales étrangères, ce qui pourrait sembler donner un sens à cet article excluant son intervention hors de ce cadre « terrestre » et fléché vers des interventions entre collectivités territoriales…
MAIS la formulation dudit second alinéa peut être aussi lue comme n’excluant pas d’autres outils (« le cas échéant ») :
« A cette fin, les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent, le cas échéant, conclure des conventions avec des autorités locales étrangères. Ces conventions précisent l’objet des actions envisagées et le montant prévisionnel des engagements financiers. Elles entrent en vigueur dès leur transmission au représentant de l’Etat dans les conditions fixées aux articles L. 2131-1, L. 2131-2, L. 3131-1, L. 3131-2, L. 4141-1 et L. 4141-2. Les articles L. 2131-6, L. 3132-1 et L. 4142-1 leur sont applicables.»
Dans le passé, un TA avait par exemple estimé devoir (avec souplesse en l’espèce, s’agissant d’un groupe humain en Amazonie) vérifier que nous étions bien en présence d’une autorité locale étrangère pour valider le recours à ce régime (TA Lyon, 21 janvier 2016, n° 1308206).
Le TA de Paris avait ainsi rejeté une aide à une association (pour le Kurdistan) au motif que la convention n’était pas signée avec une collectivité locale étrangère (pour résumer une décision un peu plus complexe que cela : voir TA Paris, 3 novembre 2011, n° 0917227)…
Force est de constater que certains détails de rédaction de l’arrêt précité du Conseil d’État, en date du 17 février 2016, n° 368342, publié au recueil Lebon… vont dans le sens de l’exigence d’une convention avec une personne morale étrangère de droit public, à tout le moins, quitte à ce que s’y ajoutent des personnes de droit privé au besoin). Voir :
On le voit, la position du TA de Montpellier, défendable, n’est pas en parfaite concordance avec d’autres jurisprudences sur ce point précis.
En cas d’appel voire de recours en cassation devant le CE, quelle position prévaudra-t-elle ? Ce sera en tous cas assez passionnant à suivre.
En attendant, voici ce jugement :
I.B. Le TA de Paris a, ensuite, rendu une décision dans le même sens le 12 septembre 2022
Après un parcours sinueux pour des questions de procédure et de recevabilité, le même type de requête est arrivé en annulation d’une délibération du conseil de Paris attribuant une subvention de 100 000 euros à l’association SOS Méditerranée France pour un programme de sauvetage en mer et de soins aux migrants dans le cadre de l’aide d’urgence .
Le TA de Paris se fonde là encore sur le régime de l’article L. 1115-1 du code général des collectivités territoriales dans sa rédaction alors en vigueur :
« Dans le respect des engagements internationaux de la France, les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent mettre en œuvre ou soutenir toute action internationale annuelle ou pluriannuelle de coopération, d’aide au développement ou à caractère humanitaire. / À cette fin, les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent, le cas échéant, conclure des conventions avec des autorités locales étrangères. Ces conventions précisent l’objet des actions envisagées et le montant prévisionnel des engagements financiers. […] ».
Cette intervention n’étant ni politique (mais humanitaire), ni contraire aux engagements internationaux de la France, ni une immixtion dans un conflit interétatique (nonobstant les tensions alors entre France et Italie en ces domaines, nous étions loin d’un conflit au sens du droit international !), le TA a accepté que cette aide s’inscrive dans le cadre dudit article L. 1115-1 du CGCT.
Ce régime ne faisait pas non plus « obstacle à ce que la subvention soit accordée à une association, seules les conventions prévues au second alinéa de cet article devant être conclues avec des autorités locales étrangères.»
Et le TA de Paris accepte lui aussi la déconnection entre l’intérêt public local et ce régime (pas besoin de justifier un lien avec le territoire, donc) :
« En outre, les dispositions de cet article ne subordonnent le versement de la subvention litigieuse ni à la condition qu’il réponde à un intérêt public local, ni à celle qu’il constitue un soutien à une collectivité locale étrangère.»
Voici cette décision :
I.C. Au tour du TA de Nantes de rendre, ce jour, une décision à ce même diapason
Saisi par un contribuable par ailleurs conseiller régional –et ancien conseiller municipal d’opposition– qui se prévalait de l’absence d’intérêt public communal, ce tribunal vient en effet de valider la délibération du conseil municipal de Saint-Nazaire attribuant une subvention de 10 000 euros à cette association, dont l’objet est de secourir les migrants qui tentent de traverser la mer Méditerranée, sur le fondement de l’article L. 1115-1 du code général des collectivités territoriales qui autorise les collectivités territoriales à « soutenir toute action internationale annuelle ou pluriannuelle de coopération, d’aide au développement ou à caractère humanitaire ».
Le tribunal estime, comme plusieurs autres tribunaux administratifs (voient ci-avant), que les dispositions (applicables à la date de la délibération contestée, soit le 9 octobre 2020) du premier alinéa de l’article L. 1115‑1 du code général des collectivités territoriales, aux termes desquelles : « Dans le respect des engagements internationaux de la France, les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent mettre en œuvre ou soutenir toute action internationale annuelle ou pluriannuelle de coopération, d’aide au développement ou à caractère humanitaire. », permettent de justifier légalement la subvention en litige, dès lors que :
- l’association SOS Méditerranée France, qui a pour objet, en particulier, de « sauver la vie des personnes en détresse, en mer Méditerranée », « est une association humanitaire indépendante de tout parti politique et de toute confession » qui poursuit une action internationale à caractère humanitaire ;
- les tensions diplomatiques qui ont pu exister entre la France et l’Italie en 2018 et 2019, soit antérieurement à la délibération attaquée, n’étaient pas assimilables à un conflit entre ces deux États, et il n’est pas sérieusement contesté que l’association intervient dans le respect des engagements internationaux de la France.
Il est en outre relevé dans le jugement que les dispositions de cet article ne subordonnent pas le soutien de la collectivité, qui peut se manifester par le versement d’une subvention, à l’existence d’un intérêt public local ou d’un quelconque lien avec les compétences dévolues au conseil municipal en vertu de l’article L. 2121-29 du code général des collectivités territoriales.
Le tribunal a, par conséquent, écarté comme inopérante l’argumentation selon laquelle la délibération attaquée a été prise pour manifester un soutien politique et idéologique, en méconnaissance du principe de neutralité du service public, et est dépourvue d’intérêt public local.
Voici cette troisième décision :
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NB notons que, sans que cela ne change les solutions à retenir pour l’essentiel, cet article du CGCT impose désormais de prendre en compte « le programme de développement durable à l’horizon 2030 » de l’ONU
On signalera la version en vigueur depuis la loi du 4 août 2021 de cet l’article L. 1115-1 du CGCT. :
« Dans le respect des engagements internationaux de la France, les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent mettre en œuvre ou soutenir toute action internationale annuelle ou pluriannuelle de coopération, d’aide au développement ou à caractère humanitaire. Ils prennent en considération dans ce cadre le programme de développement durable à l’horizon 2030 adopté par l’Assemblée générale des Nations unies le 25 septembre 2015.
A cette fin, les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent, le cas échéant, conclure des conventions avec des autorités locales étrangères. Ces conventions précisent l’objet des actions envisagées et le montant prévisionnel des engagements financiers. Elles entrent en vigueur dès leur transmission au représentant de l’Etat dans les conditions fixées aux articles L. 2131-1, L. 2131-2, L. 3131-1, L. 3131-2, L. 4141-1 et L. 4141-2. Les articles L. 2131-6, L. 3132-1 et L. 4142-1 leur sont applicables.
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