Peut-on appliquer la jurisprudence Czabaj à un contentieux contractuel ?

Entre la défense de la légalité des actes (et donc la sanction des actes illégaux), ou des droits de chacun en responsabilité, et la sécurité juridique (et donc la non sanction des actes illégaux ou de l’irrespect des droits de chacun, au delà d’un certain délai), l’équilibre ne cesse, depuis quelques années, de progresser en défaveur de la légalité des actes (I). Ce mouvement n’est certes pas sans limites (II) mais force est de constater qu’une décision récente étend encore un peu plus la portée de l’arrêt Czabaj, à certains contentieux contractuels cette fois, ce qu’avaient déjà esquissé d’autres TA (III). Un jugement très net du TA de Lille, obtenu par la communauté urbaine de Dunkerque et la commune de Dunkerque, va en effet, récemment, en ce sens (IV).

 

 

I. L’arrêt Czabaj s’inscrit dans un cadre plus large qui étend le principe de sécurité juridique versus la défense de la légalité des actes

Entre la défense de la légalité des actes (et donc la sanction des actes illégaux), ou des droits de chacun en responsabilité, et la sécurité juridique (et donc la non sanction des actes illégaux ou de l’irrespect des droits de chacun, au delà d’un certain délai), l’équilibre ne cesse, depuis quelques années, de progresser en défaveur de la légalité des actes.

Ainsi, les actes individuels non notifiés ou mal notifiés  ne peuvent plus être attaqués indéfiniment (un délai — indicatif — d’un an pour engager un recours étant alors appliqué par le juge mais avec des modulations au cas par cas). Voir :

Ce mouvement est à rapprocher d’autres. Citons :

 

 

Revenons donc sur cette jurisprudence CZABAJ qui vient de connaître un coup d’arrêt après une série d’arrêts qui en traduisaient l’apparente irrésisitible ascension.

A la base, on avait un texte de la partie réglementaire du Code de justice administrative qui posait que faute de notification en bonne et due forme des voies et délais de recours, c’était sans condition de délai que pouvait agir un requérant.

Plutôt que de demander au pouvoir réglementaire de modifier ce texte (le bonheur juridique pouvant être aussi simple qu’un coup de fil…), il a plu au juge administratif de se simplifier la tâche en posant que cette règle devait être contre-balancée par un principe de sécurité juridique conduisant donc à ce fameux délai indicatif d’un an au delà duquel le requérant ne peut plus agir.

Cette jurisprudence a été étendue :

 

Dès lors, pour emprunter une formule vue sur twitter, brillamment concoctée (certes avec un brin d’excès) par un confrère (#Grégory‏ @sisyphe1801), la « sécurité juridique n’a plus de limite »…. disons qu’elle en a de moins en moins (en retour de balancier sur le mouvement de la jurisprudence des années 90 et 2000…

 

II. La sécurité juridique a néanmoins quelques limites

 

L’extension de la jurisprudence Czabaj et des autres lignées conduisant à privilégier la sécurité juridique sur la légalité a néanmoins connu quelques limites.

Une première limite, prévue par l’arrêt Czabaj lui-même, repose sur l’appréciation par le juge ducomportement de l’administration à ce stade. Voir :

 

Une autre porte sur les cas de fraude, conduisant à des solutions subtiles :

 

Surtout, le Conseil d’Etat a posé que cette règle ne trouve pas à s’appliquer aux recours tendant à la mise en jeu de la responsabilité d’une personne publique qui, s’ils doivent être précédés d’une réclamation auprès de l’administration, ne tendent pas à l’annulation ou à la réformation de la décision rejetant tout ou partie de cette réclamation mais à la condamnation de la personne publique à réparer les préjudices qui lui sont imputés. La prise en compte de la sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause indéfiniment des situations consolidées par l’effet du temps, est alors assurée par les règles de prescription prévues par la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l’Etat, les départements, les communes et les établissements publics ou, en ce qui concerne la réparation des dommages corporels, par l’article L. 1142-28 du code de la santé publique (CSP).

Source : CE, 17 juin 2019, n° 413097

 

 

III. Une extension aux contentieux contractuels, étayée par un nombre croissant de décisions de TA, dont celle présentement commentée

 

Cette expansion de l’arrêt Czabaj va-t-elle s’étendre aux contrats ?

En fait, dès 2016, il s’est trouvé un TA pour, en citant expressément l’arrêt Czabaj, appliquer ce régime au domaine contractuel.

Voir TA La Réunion, 19 octobre 2016, n° 1601022 :

Et la meilleure doctrine de poser dès 2017 que :

« Rien ne paraît d’ailleurs s’opposer à ce que la jurisprudence « Czabaj » dont elle constitue une application en connaisse d’autres en matière contractuelle et soit par exemple étendue au contentieux des actes (unilatéraux) détachables de la conclusion des contrats passés par des personnes publiques, pour ce qu’il en reste.»
(in 
Contrats et Marchés publics n° 1, Janvier 2017, repère 1, « Sur la réforme du Code de justice administrative et quelques évolutions récentes du contentieux administratif des contrats » par MM. François LLORENS et Pierre SOLER-COUTEAUX)

N.B.: voir aussi, dans le même, sens, la remarque finale in Yann SIMONNET, Contrats et Marchés publics n° 6, Juin 2018, étude 9, Contentieux contractuel : réflexions sur le champ d’application des dispositions réglementaires du Code de justice administrative.

Voir aussi par analogie pour les redevances d’occupation domaniale : CAA Paris, 31 juillet 2019, n° 18PA03062. 

Un autre TA est allé dans le même sens que celui de La Réunion, toujours en matière contractuelle, avec application nette de l’arrêt Czabaj (TA Lyon, 12 juillet 2018, n° 1609526).

 

IV. Le nouveau jugement rendu par le TA de Lille dans ce même sens (application de CZABAJ à un contentieux TARN-ET-GARONNE)

 

Le TA de Lille vient de rendre un jugement très net en ce sens, obtenu par la communauté urbaine de Dunkerque et la commune de Dunkerque à qui nous adressons nos remerciements et félicitations.

Il s’agissait en l’espèce d’un contentieux dit « Tarn-et-Garonne ».

Rappelons que dans cet arrêt d’assemblée, en date du 4 avril 2014 (CE Ass., 4 avril 2014, Département de Tarn-et-Garonne, n° 358994), le Conseil d’Etat a posé que :

« Considérant qu’indépendamment des actions dont disposent les parties à un contrat administratif et des actions ouvertes devant le juge de l’excès de pouvoir contre les clauses réglementaires d’un contrat ou devant le juge du référé contractuel sur le fondement des articles L. 551-13 et suivants du code de justice administrative, tout tiers à un contrat administratif susceptible d’être lésé dans ses intérêts de façon suffisamment directe et certaine par sa passation ou ses clauses est recevable à former devant le juge du contrat un recours de pleine juridiction contestant la validité du contrat ou de certaines de ses clauses non réglementaires qui en sont divisibles».

Ce recours est encadré car il doit:

« être exercé, y compris si le contrat contesté est relatif à des travaux publics, dans un délai de deux mois à compter de l’accomplissement des mesures de publicité appropriées, notamment au moyen d’un avis mentionnant à la fois la conclusion du contrat et les modalités de sa consultation dans le respect des secrets protégés par la loi »

Et surtout c’en est fini depuis 2014 des modalités cursives de recours contre les contrats qui faisaient les délices des enseignements de droit administratif puisque désormais :

« la légalité du choix du cocontractant, de la délibération autorisant la conclusion du contrat et de la décision de le signer, ne peut être contestée qu’à l’occasion du recours ainsi défini ; que, toutefois, dans le cadre du contrôle de légalité, le représentant de l’Etat dans le département est recevable à contester la légalité de ces actes devant le juge de l’excès de pouvoir jusqu’à la conclusion du contrat, date à laquelle les recours déjà engagés et non encore jugés perdent leur objet ; »

 

L’extension de cette jurisprudence a donné lieu à moult articles sur le présent blog. Voir :

 

Donc non seulement, en l’espèce, se posait la question de l’application, ou non, de la jurisprudence Czabaj hors de son champ d’application originel, à savoir les actes unilatéraux mais, par surcroît, nous étions dans un cadre de ce contentieux encore assez neuf dit « Tarn-et-Garonne ».

Et le TA de Lille de rappeler que :

« Ce recours doit être exercé, y compris si le contrat contesté est relatif à des travaux publics, dans un délai de deux mois à compter de l’accomplissement des mesures de publicité appropriées, notamment au moyen d’un avis mentionnant à la fois la conclusion du contrat et les modalités de sa consultation dans le respect des secrets protégés par la loi.»

 

OUI mais le TA l’a combiné avec l’arrêt CZABAJ par un point 3 de principe :

« 3. Toutefois, le principe de sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause sans condition de délai des situations consolidées par l’effet du temps, fait obstacle à ce que puisse être contesté indéfiniment un contrat administratif dans le cas où l’administration a omis de mettre en oeuvre des mesures de publicité appropriées. En cette hypothèse, les tiers ne peuvent exercer de recours juridictionnel contre le contrat au-delà d’un délai raisonnable, qui ne saurait, sous réserve de circonstances particulières dont se prévaudrait le requérant, excéder un an à compter de la date à laquelle celui-ci en a eu connaissance. »

 

Voici cette décision :

TA Lille, 15 octobre 2019, n° 1706673 :

Jugement TA de Lille 15 octobre 2019