Éric Landot Brèves et articles, Vidéos

Responsabilité financière : l’heure des réformes ? [suite et pas fin… article et vidéos au 9/2/2021]

Crédits photographiques : montage depuis une photo (collection personnelle), d'une part, et une photo d'Alexas Fotos (Pixabay)
Refaisons un point sur la question de la réforme des responsabilités financières dans le monde public, puisqu’à la suite des rapports de Mme S. DAMAREY, d’une part, et de M. J. BASSERES, d’autre part, le Premier Président de la Cour des comptes Pierre MOSCOVICI a dévoilé ses audacieuses propositions (JF2025) qui sont à regarder, aussi, en lumière des propositions du Syndicat des juridictions financières (livre beige)… 
Voyons ceci dans l’ordre et dans le détail, avec notamment, au point XI ci-dessous, une vidéo détaillée d’échanges avec Mme Damarey sur ces divers points :
  • I. Un cadre général en évolution
  • II. Les propositions du SJF en 2018
  • III. Etat des choses début 2020
  • IV. Accélération au cours de l’année 2020
  • V. Réflexions croisées entre Mme S. Damarey et M. Y. Roquelet, en septembre 2020
  • VI. Décembre 2020 : remise des rapports Damarey et Bassères AVEC DES PROPOSITIONS RADICALES
  • VII. Réponse de la Cour des comptes (18/12/2020)
  • VIII. Réponse du SJF (18/12/2020)
  • IX. Les audacieuses propositions de la Cour des comptes en février 2021 (JF2025)
  • X. Réaction du SJF à JF2025
  • XI. Echanges détaillés sur la réforme des juridictions financières et de la responsabilité des ordonnateurs et des comptables, avec Mme Stéphanie Damarey [VIDEO de 50 mn]

 

 

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I. Un cadre général en évolution 

La vie financière publique est riche de nombreuses réformes récentes ou en cours :
Mais surtout, c’est la responsabilité financière même qui pourrait être réformée :
  • La responsabilité personnelle des comptables patents, réformée il y a 9 ans, certes tempérée par les mécanismes d’assurances et de remises gracieuses, certes ajustée par d’importantes décisions récentes du juge, conduit à des iniquités qui choquent nombre de praticiens.
  • Idem, mais avec une problématique tout de même un peu différente, pour la responsabilités au titre de la gestion de fait.
  • Quant à la responsabilité personnelle des ordonnateurs, qui relève de la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF)… il ne faut pas en sous-estimer… la virtualité.
  • Nombre de voix estiment qu’il vaudrait d’ailleurs remplacer certains cas —  certains cas seulement bien sûr — de responsabilité pénale, au titre de la gestion publique, par une responsabilité financière devant les juridictions financières.

II. Les propositions du SJF en 2018

 

Dans ce cadre en 2018, le Syndicat des juridictions financières (SJF) a fait d’importantes propositions dans son Livre beige. Voir :

  • lesdites propositions :
  • et voir en vidéo (un peu plus de 30 mn) l’entretien que nous avait sur ce point à l’époque accordé le Président du SJF, M. Y. Roquelet :

 

https://youtu.be/U1Dux6tLal0

 

III. Etat des choses début 2020 

 

Voici un rapide point à ce propos que j’avais fait en mars 2020 en une vidéo de 5 mn :

https://youtu.be/1EQ_WEUBqFQ

 

 

IV. Accélération au cours de l’année 2020  

Puis :

  • en 2020, des études ou des rapports ont été demandés par l’Etat, d’une part à Mme la Professeur Stéphanie Damarey et, d’autre part, à M. Jean Bassères (inspecteur général des finances et actuel directeur général de Pôle emploi), a été mission par le Gouvernement pour une mission comparable (mais moins comparative).
  • et le nouveau Premier Président de la Cour des comptes, M. Pierre Moscovici, a lancé ces jours-ci un grand chantier de réforme des juridictions financières, sur lequel le voile n’est pas encore totalement levé.
    Le nouveau premier président (PP) de la Cour des comptes Pierre Moscovici a, e, effet, dès son installation lancé une réforme de l’institution (« JF 2025 » pour juridiction financière 2025) qui bat son plein ces temps-ci.
    Des consultations ont commencé cet été autour de 6 groupes de travail.

 

V. Réflexions croisées entre Mme S. Damarey et M. Y. Roquelet, en septembre 2020   

 

Dans ce cadre, il nous avait paru intéressant, en lien avec notre partenaire WEKA, d’organiser un très court débat (après une rapide présentation par mes soins) entre :

• Mme Stéphanie Damarey,
Professeure des Universités, Agrégée de Droit public,
Directrice du Master 2 Finances et fiscalité publiques.
Au nombre de ses ouvrages parus, citons le Précis Dalloz, Droit public financier, Dalloz, Oct. 2018.


• et M. Yves Roquelet,
Président du Syndicat des juridictions financières.

VOICI CETTE VIDÉO d’un peu plus de 9 mn :

https://youtu.be/7OjyWr52oew

Il s’agit d’une reprise d’un dossier extrait de notre chronique vidéo bimensuelle, intitulée « les 10′ juridiques ».
Cette chronique vidéo bimensuelle, « les 10′ juridiques », est une réalisation faite en partenariat entre Weka et le cabinet Landot & associés, qui ont uni leurs forces pour diffuser, tous les 15 jours, cette revue d’actualité juridique territoriale.

VI. Décembre 2020 : remise des rapports Damarey et Bassères AVEC DES PROPOSITIONS RADICALES 

 

Les rapports Bassères et Damarey ont été diffusés en décembre 2020.
Les voici :

 

Retenons en très très schématiquement :

Le rapport DAMAREY est passionnant en ce qu’il assied les réflexions en cours sur un vrai parangonnage (i.e. comparatif ; i.e. benchmark). Celui-ci prend la forme d’une continuation, d’une seconde partie du rapport global. Mais il se conclut avec des propositions fortes qui dans la présentation semblent être conclusives du total des rapports :

  • privilégier le modèle juridictionnel de mise en cause de la responsabilité des acteurs de l’exécution budgétaire ;
  • établir un panel de sanctions élargi, comprenant des possibilités d’avertissement avant que ne soient envisagées des sanctions financières ;
  • supprimer le débet ;
  • supprimer le pouvoir de remise gracieuse du ministre ;
  • supprimer la notion de préjudice financier ;
  • supprimer la Cour de discipline budgétaire et financière ;
  • établir un nouveau schéma juridictionnel dans lequel tous les gestionnaires publics disposeraient de la possibilité d’interjeter appel de la décision rendue ;
  • élargir le champ des justiciables à tous les gestionnaires publics ;
  • individualiser les sanctions en fonction des gestionnaires concernés en tenant compte de la gravité des faits reprochés ;
  • sanctions qui doivent également tenir compte des circonstances et du comportement du gestionnaire ;
  • subjectiviser l’office du juge financier ;
  • distinguer les compétences du juge financier afin de renforcer le métier de juge.

 

RAPPORT BASSSERES :

  • Maintien de la séparation ordonnateur-comptable mais dans un cadre réformé avec internalisation des contrôles a priori et la bascule des contrôles budgétaires a posteriori, et avec la suppression des contrôleurs budgétaires et comptables ministériels
  • Suppression du régime de la RPP (responsabilité personnelle et pécuniaire) des comptables publics
  • Fin de la fonction juridictionnelle de la Cour des comptes et des chambres régionales et territoriales des comptes (CRTC) mais avec maintien du statut de magistrat des juges financiers qui y exercent. (sur ce point, on s’éloigne vivement tant du SJF que du rapport DAMAREY… que des aspirations de nombre de membres des juridictions financières… mais cet auteur note que le modèle dual — juridiction et non juridiction — va dans le sens de celle de nombre de pays).
  • Développement de la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF ; on rappellera que le SJF lui en propose la suppression avec intégration d’une responsabilité, plus large, des ordonnateurs devant les juridictions financières… proposition défendue aussi dans un premier temps par Mme DAMAREY, laquelle a fait ensuite évoluer sa réflexion pour tenir compte du champ des possibles). Mais le champ d’action de la CDBF serait restreint. Là encore, ceci sera loin de faire consensus. 

 

 

VII. Réponse de la Cour des comptes le 18/12/2020 (défense du statut de juridiction)

 

Voici le communiqué de la Cour :

 

La Cour des comptes a pris connaissance des propositions contenues dans le rapport remis récemment au Gouvernement sur la responsabilisation des gestionnaires publics. Elle va les examiner et fera part le moment venu de ses observations et propositions visant à moderniser la responsabilité des gestionnaires publics – objectif qu’elle partage avec les rédacteurs du rapport. Elle rappelle d’ores et déjà les grands principes qui doivent encadrer le maniement de l’argent public.

Le premier principe est celui d’un contrôle indépendant et démocratique des finances publiques, assuré par la Cour et les chambres régionales et territoriales des comptes. La gestion publique ne peut se concevoir en dehors du principe de redevabilité, qui porte sur les intérêts financiers dont le gestionnaire public à la charge, comme sur les décisions qu’il prend et sur leurs conséquences pour la caisse publique.

Le deuxième principe est celui de la séparation des ordonnateurs et des comptables, qui présente un réel intérêt dans toute organisation privée ou publique maniant des fonds et des valeurs, et souhaitant en assurer la sécurité. Cette séparation, dont les ministres des comptes publics et de la transformation et de la fonction publiques, rappellent qu’elle doit rester au cœur du droit public financier, ainsi que le contrôle qu’exerce le comptable sur l’action de l’ordonnateur, constituent un système éprouvé. Ils sont aujourd’hui une garantie pour l’action publique.

Le troisième principe est celui d’une responsabilité financière clairement identifiée. Le rapport recommande – la Cour ne peut qu’y adhérer – un renforcement de la responsabilité des gestionnaires publics et un accroissement de leur marge de manœuvre. Mais cette responsabilité accrue, qui doit permettre au gestionnaire d’agir sans entrave inutile, a une contrepartie, qui est l’obligation de bien utiliser cette liberté et d’en rendre compte.
Le système actuel souffre d’évidentes imperfections et des évolutions sont nécessaires, qu’il s’agisse de la responsabilité des comptables devant les juridictions financières ou bien de celle des ordonnateurs devant la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF). Les juridictions financières participeront à ce débat avec la volonté de contribuer à la transformation de l’action publique, mais aussi avec la conviction, fondée sur leur histoire, que les exigences de probité, de régularité, de transparence, auxquelles nos concitoyens sont particulièrement attachés, supposent plus que jamais que la responsabilité financière soit soumise au regard d’un juge.

 

VIII. Réaction du Syndicat des juridictions financières (également le 18/12/2020)

 

Au tour du Syndicat des juridictions financières, le 18 en soirée, de réagir avec le communiqué suivant (qui répond au rapport Bassères ; le rapport Damarey étant révolutionnaire lui-aussi mais sans être en rupture avec ce qui est « entendable » par la Cour ou le SJF — la Cour et le SJF n’ayant par ailleurs pas des positions identiques sur ces sujets, loin s’en faut et c’est d’ailleurs normal) :

 

Communiqué du 18 décembre 2020

Rapport de M Jean BASSERES sur la « Responsabilisation des gestionnaires publics »

Le SJF appelle à la modernisation et au maintien du contrôle régalien des finances publiques

Jean BASSERES a remis au Gouvernement un rapport sur la responsabilité des gestionnaires publics qui pourrait enclencher la suppression du contrôle financier local.

Son constat sur les limites de la responsabilité des comptables publics rejoint celui posé dès 2018 par le Syndicat des juridictions financières dans ses « Cinq propositions pour le citoyen et la performance de l’action publique » : le jugement des comptes des comptables publics est devenu une fiction juridique.

M. Bassères préconise un régime unifié de responsabilité pour tous les acteurs de la dépense publique et recommande des sanctions par voie d’amendes. Le SJF se retrouve également dans cette proposition qui fait écho aux siennes mais regrette une ambition insuffisante. Maintenir la Cour de discipline budgétaire et financière dans son format actuel en réduisant le champ des infractions qu’elle sanctionne, reviendrait à empêcher presque tout contrôle effectif. Cette juridiction d’exception nationale et centralisée, n’examine que quelques dossiers par an, ne prononce que de faibles amendes et ignore les principaux décideurs publics, notamment les gestionnaires publics locaux, qui n’en sont pas justiciables. La renforcer ne modifiera en rien un positionnement anachronique dans un Etat décentralisé.

Le Grand débat national a révélé que les citoyens plaçaient leur confiance dans la Cour et les chambres régionales des comptes mais regrettaient qu’elles ne disposent pas de suffisamment de moyens pour mettre en œuvre leurs préconisations. Les propositions de M. Bassères s’inscrivent en sens inverse.

Ces deux orientations combinées, priveraient les chambres régionales des comptes de toute capacité à sanctionner des manquements, même graves ou répétés, aux règles de la gestion locale.

Enfin, M Bassères, oubliant qu’il s’agit d’interventions de nature différentes, propose de substituer progressivement au contrôle externe et public du juge une « responsabilité managériale » interne et hiérarchique, que rien n’empêche d’ailleurs aujourd’hui de mettre en place. Cette proposition masque une pente dangereuse. Une telle évolution affaiblirait encore la confiance en nos institutions dont le texte fondateur et constitutionnel de la déclaration des droits de l’Homme et du citoyen, pose en son article 14 que « Tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d’en suivre l’emploi, et d’en déterminer la quotité, l’assiette, le recouvrement et la durée ».

L’action du supérieur hiérarchique ne saurait équivaloir à celle d’un contrôleur indépendant dont l’intervention relève d’une exigence démocratique et d’un principe constitutionnel de transparence. Dans la République décentralisée que le gouvernement veut encore renforcer avec la loi « 4D », des juridictions régionales pleinement indépendantes des chaînes hiérarchiques seront indispensables pour garantir aux citoyens le bon emploi des fonds publics par des collectivités locales au budget désormais proche de celui de l’Etat.

A l’heure où la crise sanitaire a montré les limites de l’Etat centralisé et la réactivité des territoires, le SJF s’alarme de propositions dont la mise en œuvre laisserait l’administration en vase clos et atténuerait sa redevabilité devant les citoyens. Il appelle donc à une réforme du contrôle des finances publiques respectueuse du principe de subsidiarité et de l’équilibre des pouvoirs, qui consacrerait l’autonomie des chambres régionales des comptes et leur positionnement au plus proche des territoires pour plus d’efficience et de transparence au bénéfice des citoyens.

Syndicat des Juridictions Financières
3 place des Grands Hommes
CS 30059, 33064 Bordeaux cedex
www.sjfu.fr

 

IX. Les audacieuses propositions de JF2025 (février 2021)

 

C’est peu de dire que le nouveau Premier Président Pierre Moscovici a surpris en dégainant un ambitieux programme JF2025… qui nécessitera de dépasser des difficultés en termes de ressources humaines et de relations entre les CRTC et la Cour, de dépasser bien des conservatismes en interne, de ne pas heurter de front certaines positions (plutôt peu enclines à la réforme) de la part de certains membres éminents du Conseil d’Etat, etc. etc.

En tous cas, l’institution bouge, et elle bouge vite, et avec un calendrier rapide même si les grandes et réelles réformes (sur le volet de la responsabilité des comptables et des ordonnateurs) imposeront un projet (ou une proposition) de loi et, donc, une attente des échéances nationales de 2022 avec leur lot d’incertitudes.

Voici les 12 grandes orientations stratégiques pour JF2025 :

  • 1 | Renforcer notre lien avec les citoyens
  • 2 | Instituer de nouveaux modes d’intervention pour les juridictions financières
  • 3 | Accroître l’impact de nos travaux auprès de tous les publics
  • 4 | Produire plus efficacement et plus rapidement
  • 5 | Faire évoluer nos recommandations et faciliter leur appropriation
  • 6 | Garantir le respect des règles de responsabilité applicables aux gestionnaires publics et mieux sanctionner leurs manquements
  • 7 | Rendre le contrôle organique plus sélectif, simplifier l’organisation de la certification
  • 8 | Devenir l’acteur majeur dans la conduite de l’évaluation des politiques publiques en France
  • 9 | Développer et enrichir la dimension européenne et internationale des travaux et des parcours des personnels des juridictions financières
  • 10 | Mieux intégrer les chambres régionales et territoriales des comptes au sein des juridictions financières
  • 11 | Programmer de façon plus coordonnée et plus flexible
  • 12 | Moderniser nos instances de gouvernance

 

Mais bien sûr il importe de se reporter au texte même de la Cour :

A noter singulièrement :

 

  • Expérimenter un droit de requête des citoyens pour l’inscription de sujets au programme de la Cour. Ce droit de requête s’exercera au moyen d’une plateforme en ligne, sur laquelle des propositions de contrôles seront formulées. Celles-ci feront ensuite l’objet d’un arbitrage du Comité du rapport public et des programmes (CRPP), avant que leur format et leur calendrier ne soient arrêtés. Après expérimentation, cette disposition pourra être étendue aux CRTC.
  • d’autres réformes en matière de lanceurs d’alerte et de place de l’usager en termes de service rendu sont aussi mises en avant
  • Établir une procédure rapide dite d’«°audit flash°» pour expertiser en quelques mois le coût d’un dispositif ou d’une mesure.
  • Nouvelles modalités de communication des rapports de la cour mais sans vrai déverrouillage des propositions du SJF tendant à admettre certaines publications CRTC par CRTC.
  • passage à 8 mois (au lieu de 15 ou 17 mois) pour le délai moyen de production d’un rapport entre sa notification au contrôlé et la réception des observations définitives.
  • nouvelles modalités de suivi des recommandations, mais sans aller jusqu’au régime d’astreinte (préconisé par le SJF pour des cas limités).
  • la fameuse réforme n° 17 ainsi libellée :
    • « n°17 #ResponsabilitéUnifiée
      Aller vers un régime unifié de responsabilité des gestionnaires publics, comptables comme ordonnateurs. Cette responsabilité serait engagée au cours de la même instance et devant le même juge de plein contentieux. Cela autoriserait le parquet financier de la Cour et des CRTC à engager des poursuites à l’encontre des diérents acteurs de la chaîne financière pour les mêmes faits, au cours de la même procédure. Dans ce nouveau régime, les juridictions financières, Cour et CRTC, seraient les juges de premier ressort, la CDBF l’instance d’appel et le Conseil d’État le juge de cassation, garantissant ainsi l’accès à un double de degré de juridiction pour les gestionnaires publics poursuivis. Les incriminations seraient adaptées et les sanctions proportionnées au manquement, au préjudice occasionné et aux circonstances dans lesquelles ont agi les responsables publics.»
  • Créer une chambre du contentieux à la Cour des comptes et des sections contentieuses dans les CRTC ayant une activité importante pour juger des rapports instruits par les chambres et les sections thématiques, dématérialiser l’ensemble de la procédure, relancer la CDBF, qui doit bénéficier de rapporteurs à mi-temps afin de garantir des délais raisonnables aux justiciables.
  • voir aussi les réformes 19 à 22 sur les contrôles et leurs suivis.
  • puis suivent de nombreuses autres propositions dont certaines (sur les rapports CRTC/CC) sont centrales, mais parfois encore un peu imprécises.

 

Avec un calendrier précis (mais incertain en raison des besoins de réformes législative sur la responsabilité unifiée des comptables publics et des ordonnateurs), que voici :

 

 

X. La réaction du SJF (février 2021)

 

Ces propositions ont conduit le Syndicat des juridictions financières à réagir ainsi (alors qu’en parallèle se tiennent d’autres débats, en matière de RH notamment), avec donc un mélange de soutien et de prudence :

 

XI. Echanges détaillés sur la réforme des juridictions financières et de la responsabilité des ordonnateurs et des comptables, avec Mme Stéphanie Damarey [VIDEO de 50 mn]

 

Nous avons voulu échanger sur ces débats et ces propositions passionnants avec Mme Stéphanie Damarey, Professeure des Universités, Agrégée de Droit public, Directrice du Master 2 Finances et fiscalité publiques (Université de Lille)… ce qui fut fait le 9 février 2021, en visio, conduisant à la vidéo de 50 mn que voici :

 

https://youtu.be/xZ6VU0GZbwA

 

Voir la chaîne YouTube de Mme Damarey :

 

Et rappelons les grands principes :