Un tiers peut-il attaquer, au contentieux, un Projet éducatif territorial ? et selon quelle procédure ?

C’est un peu l’histoire de la rencontre de deux univers juridiques qui se croisent assez peu : celui de l’organisation du temps scolaire et périscolaire avec les projets éducatifs territoriaux (PEDT), d’une part et celui des règles contentieuses propre aux contrats, d’autre part. Avec des solutions contentieuses logiques mais qui appellent quelques explications. 

En résumé : un requérant tiers contre un PEDT devra en passer par un recours « Tarn-et-Garonne » au contentieux (recours contre le contrat en justifiant d’un intérêt lésé)… mais avec un immense bémol à cette règle par le fait que (conformément au droit usuel) ce requérant pourra aussi attaquer directement et plus simplement, en recours pour excès de pouvoir les « clauses réglementaires » insérées au sein du PEDT. 

 

I. Rappels sur les PEDT, contrats avec des « vrais morceaux » d’organisation du service public « dedans »

 

Sur ces projets — PEDT — voir :

 

Or, un PEDT était attaqué au contentieux par des requérants tiers, alors que ce PEDT avait, logiquement, été contractualisé entre une commune, l’Etat et la caisse départementale d’allocations familiales.

Il s’agit donc d’un contrat.

Qui dit recours d’un tiers contre un contrat… dit recours « Tarn-et-Garonne ». OUI MAIS il faut aller au bout du raisonnement en raison du contenu de ce qu’est un PEDT.

Décortiquons cela ensemble.

 

II. Or, un contrat s’attaque par un recours « Tarn-et-Garonne », mais avec quelques exceptions, dont celle relative aux clauses réglementaires insérées dans les contrats

 

Ce que l’on appelle un « recours Tarn-et-Garonne » (capitale Montauban, qu’il est malsain de quitter même au contentieux), depuis l’arrêt éponyme, est le recours possible, directement, contre un contrat.

Mais par voie de conséquence, symétriquement, les recours contre les actes détachables du contrats, tel celui qu’est une délibération autorisant à passer un contrat, ne sont plus recevables (sauf cas particuliers notamment pour leurs vices propres ou pour certains cas de conclusion de contrats de droit privé ou d’actes antérieurs à 2014). Voir CE, Assemblée, 4 avril 2014, Département de Tarn-et-Garonne, n° 358994, rec. p. 70… et la nombreuse postérité de cet arrêt, souvent commenté au sein du présent blog (voir ici).

En 2014, cette faculté a retenti comme un coup de tonnerre. Longtemps, la vulgate ainsi enseignée dans les facultés de Droit avait été que dans sa grande sagesse le Conseil d’Etat avait décidé que l’on ne pouvait attaquer directement le contrat dans sa légalité mais que le requérant pouvait contourner l’obstacle  en attaquant les actes détachables du contrat (la délibération, la décision de signer)… au besoin en demandant (avec astreinte et injonction) à l’administration de saisir le juge du contrat.

Et les étudiants d’ânonner ces jurisprudences byzantines (CE, 4 août 1905, Epoux Martin, rec. 749 ; CE 1er octobre 1993, Yacht club de Bormes-les-Mimosas, rec. T. 874 ; CE, 7 octobre 1994, Epoux Lopez, rec. p. 430)… en se demandant pourquoi le juge avait voulu tant de complexité, si ce n’était pour le bonheur des esprits pervers et des juristes tordus (au point que le juge dut parfois se déjuger : CE, 30 octobre 1998, n° 149662, Ville de Lisieux, rec. 375). Puis vint LA grande simplification, celle qui supprime d’un coup nombre de pages inutiles dans les traités de contentieux administratif : la possibilité pour les tiers au contrat d’engager un recours direct contre le contrat. C’est ce que l’on appelle un « recours Tarn-et-Garonne », depuis l’arrêt du même nom (CE, 4 avril 2014, Département de Tarn-et-Garonne, n° 358994). Combiné avec d’autres jurisprudences (voir par exemple CE, 5 février 2016, Syndicat mixte des transports en commun Hérault Transport, n° 383149) on sait que :

  • le recours « Tarn-et-Garonne » est en effet ouvert :
    • d’une part à

« tout tiers à un contrat administratif susceptible d’être lésé dans ses intérêts de façon suffisamment directe et certaine par sa passation ou ses clauses »

    • et d’autre part aux

« membres de l’organe délibérant de la collectivité territoriale ou du groupement de collectivités territoriales concerné ainsi qu’au représentant de l’Etat dans le département dans l’exercice du contrôle de légalité ;  »

  • mais avec une nuance de taille : selon que le recours est engagé par un candidat évincé ou par un membre de l’organe délibérant (ou par le préfet)… les moyens à soulever ne sont pas les mêmes. Le Préfet et les membres de l’organe délibérant peuvent invoquer tout moyen alors que le candidat évincé ne peut invoquer que certains vices  (en rapport direct avec l’intérêt lésé ou alors des moyens d’ordre public) :

«  si le représentant de l’Etat dans le département et les membres de l’organe délibérant de la collectivité territoriale ou du groupement de collectivités territoriales concerné, compte tenu des intérêts dont ils ont la charge, peuvent invoquer tout moyen à l’appui du recours ainsi défini, les autres tiers ne peuvent invoquer que des vices en rapport direct avec l’intérêt lésé dont ils se prévalent ou ceux d’une gravité telle que le juge devrait les relever d’office »

Notamment si le tiers est un candidat évincé, les moyens qu’il peut soulever sont énumérés par le Conseil d’Etat :

« le tiers agissant en qualité de concurrent évincé de la conclusion d’un contrat administratif ne peut ainsi, à l’appui d’un recours contestant la validité de ce contrat, utilement invoquer, outre les vices d’ordre public, que les manquements aux règles applicables à la passation de ce contrat qui sont en rapport direct avec son éviction ;»

Voir aussi :

 

Ajoutons que par un arrêt du 30 juin 2017 (CE, 30 juin 2017, n° 398445, SMPAT, publié au recueil Lebon) le Conseil d’Etat a ouvert une nouvelle voie de recours aux tiers à un contrat administratif en opérant ainsi une extension de sa jurisprudence Tarn-et-Garonne aux actes concernant l’exécution du contrat dont particulièrement les décisions de refus de résiliation de celui-ci.

Voir ici.

Ajoutons aussi que deux arrêts du Conseil d’Etat (CE, 23 décembre 2016, n°397096 et n°392815 [deux espèces distinctes])…  continuent d’autoriser des recours contre les actes unilatéraux préalables à la formation du lien contractuel, mais uniquement au titre de leurs vices propres. Mais avec une portée limitée (voir par exemple CAA Douai, 18 mai 2017, CC de la Côte d’Albâtre, n°16DA01411; pour un commentaire de cette dernière décision, voir ici).

 

Et surtout il existe une importante dérogation à l’empire, large, de « Tarn-et-Garonne » : le cas des clauses réglementaires insérées dans les contrats. Or, c’est le cas des PEDT.

 

Là encore, décortiquons ce dont nous parlons. Il y a belle lurette que le juge admet les recours pour excès de pouvoir contre les clauses réglementaires même insérées dans les contrats (CE, Ass., 10 juillet 1996, Cayzeele : rec., p. 274).

De plus, très schématiquement, si un acte n’est pas créateur de droits (il s’agit, pour l’essentiel, de ces décisions « réglementaires »), l’administration est tenue de procéder à l’abrogation — non rétroactive — de ces actes (CE, Ass, 3 février 1989, Compagnie Alitalia, n° 74052, rec. p. 44). De surcroît, un requérant peut engager un recours pour excès de pouvoir contre les actes pris en application d’un règlement illégal, au motif que ces actes d’application sont eux-mêmes entachés d’illégalité (CE, 7 juillet 1978, Jonqueres d’Oriola : rec. p. 300).

N.B. : si en revanche une décision devenue définitive crée des droits (il s’agit, pour l’essentiel, de décisions « individuelles »), alors s’applique la jurisprudence Ternon sauf fraude (voir sur ces points ici).

 

CONCLUSION logique : le CE a admis en 2018 dans un arrêt publié au rec. que :

  • Indépendamment du recours de pleine juridiction (Tarn-et-Garonne) dont disposent les tiers à un contrat administratif pour en contester la validité, un tiers à un contrat est recevable à demander, par la voie du recours pour excès de pouvoir, l’annulation des clauses réglementaires contenues dans un contrat administratif qui portent une atteinte directe et certaine à ses intérêts. Il est également recevable à demander, par la même voie, l’annulation du refus d’abroger de telles clauses à raison de leur illégalité.Il y a donc maintien logique de la combinaison des jurisprudences Cayzeele et Alitalia nonobstant l’arrivée des recours Tarn-et-Garonne… ce qui est logique puisque ces buts ont des cadres et des objectifs qui différent (le recours contre les clauses réglementaires du contrat étant plutôt une logique extension du recours pour excès de pouvoir aux actes réglementaires même insérés dans un contrat, et non un contentieux contractuel à proprement parler).  
  • Revêtent un caractère réglementaire les clauses d’un contrat qui ont, par elles-mêmes, pour objet l’organisation ou le fonctionnement d’un service public.S’agissant d’une convention de concession autoroutière, relèvent notamment de cette catégorie les clauses qui définissent l’objet de la concession et les règles de desserte, ainsi que celles qui définissent les conditions d’utilisation des ouvrages et fixent les tarifs des péages applicables sur le réseau concédé. En revanche, les stipulations relatives notamment au régime financier de la concession ou à la réalisation des ouvrages, qu’il s’agisse de leurs caractéristiques, de leur tracé, ou des modalités de cette réalisation, sont dépourvues de caractère réglementaire et revêtent un caractère purement contractuel.
  • Par suite, le CE constate l’irrecevabilité des conclusions tendant à l’annulation pour excès de pouvoir du refus d’abroger des stipulations contractuelles portant sur la reconfiguration d’un échangeur autoroutier et déterminant les conditions de réalisation d’un aménagement complémentaire à cet échangeur. Car là nous ne sommes plus en recours contre une clause réglementaire, mais contre un élément contractuel qui, venant d’un tiers ordinaire (voir les mentions ci-avant concernant les préfets et les membres des organes délibérants en cas de recours Tarn-et-Garonne) n’aurait pu être attaqué que dans le cadre étroit d’un recours Tarn-et-Garonne.

 

Source : CE, 9 février 2018, Val d’Europe c/ SANEF, 404982, Publié au recueil Lebon. Voir :

 

De tout ceci, naissent des solutions parfois complexes. Voir :

 

 

III. Le Conseil d’Etat a combiné, logiquement, les solutions Tarn-et-Garonne, Val d’Europe c/ SANEF et le droit des PEDT

 

 

Mélangez le tout dans un grand saladier, et c’est prêt à servir aux justiciables venus implorer du Conseil d’Etat qu’il rende le droit.

La Haute Assemblée commence par rappeler la règle de Tarn-et-Garonne combinée avec l’arrêt Sanef précité : indépendamment du recours de pleine juridiction dont disposent les tiers à un contrat administratif pour en contester la validité, un tiers à un contrat est recevable à demander, par la voie du recours pour excès de pouvoir, l’annulation des clauses réglementaires contenues dans un contrat administratif qui portent une atteinte directe et certaine à ses intérêts.

Puis le Conseil d’Etat constate que… oui il y a des clauses réglementaires dans un PEDT. Il s’agit de celles ayant pour objet :

  • de définir les instances d’élaboration et de pilotage du projet,
  • d’établir la liste des d’activités périscolaires,
  • d’en prévoir les horaires et la fréquence
  • et de déterminer les personnels et les associations susceptibles d’y participer 

 

Fin du raisonnement : il suit de là que de telles clauses peuvent être contestées devant le juge administratif par la voie du recours pour excès de pouvoir.

 

IV. Voici cette décision

 

Conseil d’État

N° 422483
ECLI:FR:CECHR:2020:422483.20201009
Mentionné aux tables du recueil Lebon
4ème – 1ère chambres réunies
Mme Céline Roux, rapporteur
M. Raphaël Chambon, rapporteur public
SCP LYON-CAEN, THIRIEZ ; SCP SPINOSI, SUREAU, avocats

Lecture du vendredi 9 octobre 2020

REPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS


Vu la procédure suivante :

M. A… D…, Mme B… F…, Mme C… I…, M. G… E… et Mme J… ont demandé au tribunal administratif de Montpellier d’annuler, d’une part, l’arrêté du préfet de l’Hérault du 11 mars 2015 fixant la liste des communes et des établissements publics de coopération intercommunale signataires d’un projet éducatif territorial, en tant qu’il vise la commune de Montpellier, et, d’autre part, le projet éducatif territorial de la commune de Montpellier du 11 mars 2015. Par un jugement n° 1503013 du 7 février 2017, le tribunal administratif a rejeté leur demande.

Par un arrêt n° 17MA01506 du 23 mai 2018, la cour administrative d’appel de Marseille a, sur appel de M. D…, Mme F… et Mme H…, annulé ce jugement en tant qu’il concerne le projet éducatif territorial de la commune de Montpellier ainsi que cet acte et rejeté le surplus de leur appel.

Par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique enregistrés les 23 juillet 2018, 23 octobre 2018 et 21 mai 2019 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, la commune de Montpellier demande au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler cet arrêt en tant qu’il lui fait grief ;

2°) réglant l’affaire au fond, de rejeter l’appel de M. D…, Mme F… et Mme H… ;

3°) de mettre à la charge de M. D…, Mme F… et Mme H… la somme de 2 000 euros chacun au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :
– le code de l’action sociale et des familles ;
– le code de l’éducation ;
– la loi n° 2013-595 du 8 juillet 2013 ;
– le décret n° 2013-707 du 2 août 2013 ;
– le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

– le rapport de Mme Céline Roux, maître des requêtes en service extraordinaire,

– les conclusions de M. Raphaël Chambon, rapporteur public ;

La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Lyon-Caen, Thiriez, avocat de la commune de Montpellier et à la SCP Spinosi, Sureau, avocat de M. D… et de Mme H… ;

Considérant ce qui suit :

1. Aux termes de l’article L. 551-1 du code de l’éducation, dans sa rédaction issue de la loi n° 2013-595 du 8 juillet 2013 d’orientation et de programmation pour la refondation de l’école de la République :  » Des activités périscolaires prolongeant le service public de l’éducation, et en complémentarité avec lui, peuvent être organisées dans le cadre d’un projet éducatif territorial associant notamment aux services et établissements relevant du ministre chargé de l’éducation nationale d’autres administrations, des collectivités territoriales, des associations et des fondations, sans toutefois se substituer aux activités d’enseignement et de formation fixées par l’Etat. (…) / Le projet éducatif territorial vise notamment à favoriser, pendant le temps libre des élèves, leur égal accès aux pratiques et activités culturelles et sportives et aux nouvelles technologies de l’information et de la communication (…) « . Aux termes de l’article 1er du décret du 2 août 2013 relatif au projet éducatif territorial et portant expérimentation relative à l’encadrement des enfants scolarisés bénéficiant d’activités périscolaires dans ce cadre :  » I. – Le projet éducatif territorial dans le cadre duquel peuvent être organisées, en application de l’article L. 551-1 du code de l’éducation, des activités périscolaires pour les enfants scolarisés dans les écoles maternelles ou élémentaires, dans le prolongement du service public de l’éducation et en complémentarité avec lui, est élaboré conjointement par la commune, siège de ces écoles, ou l’établissement public de coopération intercommunale lorsque les dépenses de fonctionnement des écoles lui ont été transférées, par les services de l’Etat et les autres partenaires locaux, notamment associatifs ou autres collectivités territoriales. / Le projet éducatif territorial prend la forme d’une convention conclue entre le maire ou le président de l’établissement public de coopération intercommunale, le préfet, le directeur académique des services de l’éducation nationale, agissant sur délégation du recteur d’académie, et, le cas échéant, les autres partenaires signataires, qui coordonnent leurs interventions pour organiser, dans l’enceinte de l’école ou dans les locaux de l’un des signataires, des activités périscolaires répondant aux besoins des enfants et dont la liste est annexée à la convention (…) « .

2. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que, par un jugement du 7 février 2017, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté la demande présentée par des parents d’élèves, en particulier M. D… et Mme H…, tendant à ce que soit annulé le projet éducatif territorial que la commune de Montpellier avait conclu le 11 mars 2015 avec l’Etat et la caisse d’allocations familiales de l’Hérault en application des dispositions citées au point 1. Par un arrêt du 23 mai 2018 contre lequel la commune de Montpellier se pourvoit en cassation, la cour administrative d’appel de Marseille a annulé ce jugement ainsi que le projet éducatif territorial de la commune de Montpellier.

3. Indépendamment du recours de pleine juridiction dont disposent les tiers à un contrat administratif pour en contester la validité, un tiers à un contrat est recevable à demander, par la voie du recours pour excès de pouvoir, l’annulation des clauses réglementaires contenues dans un contrat administratif qui portent une atteinte directe et certaine à ses intérêts. Revêtent un caractère réglementaire les clauses d’un contrat qui ont, par elles-mêmes, pour objet l’organisation ou le fonctionnement d’un service public.

4. Il ressort des écritures présentées devant les juges du fond que les requérants de première instance ont demandé l’annulation des clauses du projet éducatif territorial, conclu le 11 mars 2015 entre la commune de Montpellier, l’Etat et la caisse d’allocations familiales de l’Hérault, ayant pour objet de définir les instances d’élaboration et de coordination du projet ainsi que la composition de son comité de pilotage, d’établir la liste des types d’activités périscolaires, d’en prévoir les horaires et la fréquence selon que les écoles relèvent ou non des réseaux d’éducation prioritaire et de déterminer les personnels et les associations susceptibles d’y participer. Eu égard à leur objet, ces clauses revêtent un caractère réglementaire. Il suit de là qu’elles peuvent être contestées devant le juge administratif par la voie du recours pour excès de pouvoir. Par suite, en s’estimant saisie d’un litige de plein contentieux, la cour administrative d’appel de Marseille a commis une erreur sur l’étendue de ses pouvoirs, laquelle doit être relevée d’office par le juge de cassation. L’arrêt attaqué doit donc être annulé, dans la mesure de la cassation demandée, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les moyens du pourvoi de la commune de Montpellier.

5. Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de mettre à la charge de M. D… et Mme H… une somme au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Les mêmes dispositions font obstacle à ce qu’une somme soit mise à la charge de la commune de Montpellier qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante.

D E C I D E :
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Article 1er : Les articles 1er, 2 et 3 de l’arrêt de la cour d’appel administrative de Marseille du 23 mai 2018 sont annulés.
Article 2 : L’affaire est renvoyée, dans la mesure de la cassation prononcée, à la cour administrative d’appel de Marseille.
Article 3 : Les conclusions présentées par la commune de Montpellier et par M. D… et Mme H… au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 4 : La présente décision sera notifiée à la commune de Montpellier, à M. A… D…, à Mme J… et à Mme B… F….
Copie en sera adressée au ministre de l’éducation nationale, de la jeunesse et des sports.